21.07.2014

Raumplanung: Die Grundlagen des Planungs- und Baupolizeirechts

Der Eigentümer ist im Rahmen der Rechtsordnung berechtigt, über sein Eigentum frei zu verfügen. Ein wesentlicher Teil der sich aus der Rechtsordnung ergebenden Einschränkung der Eigentumsfreiheit ergibt sich im Bereiche des Bauens und im Bereiche der Nutzung von Liegenschaften aus dem so genannten Planungs- und Baupolizeirecht. Ein Rechtsgebiet, das sehr oft auch einfach ‹Baurecht› genannt wird. Unter dem Begriff des Planungs- und Baupolizeirechts werden alle diejenigen öffentlich-rechtlichen Vorschriften zusammengefasst, die in irgendeiner Art die Nutzung von Grundstücken und das Erstellen, Nutzen und Betreiben von Gebäuden auf Grundstücken regeln.

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Raumplanung

Raumplanung

Begriff
Die Raumplanung beinhaltet das Erkennen, Erfassen, Koordinieren und Steuern von Entwicklungen, damit eine den politischen Zielsetzungen entsprechende Nutzung des Raumes erreicht werden kann.

 

 

Aufgrund des schweizerischen Staatsaufbaues kann die Raumplanung unterteilt werden in:

  • Raumplanung des Bundes
  • kantonale Raumplanung
  • regionale Raumplanung (Raumplanung innerhalb von Regionen der Kantone resp. von Regionen, die Teilgebiete mehrerer Kantone umfassen)
  • kommunale Raumplanung

Baupolizeirecht

Begriff
Das Baupolizeirecht ist die Gesamtheit aller Vorschriften und Massnahmen, mit welchen der Staat die Polizeigüter im Bauwesen schützt.

Im Bereiche des Baurechtes beinhaltet der Schutz der Polizeigüter ‹die Abwehr konkreter Gefahren bei der Errichtung, Veränderung und beim Abbruch von Bauten und Anlagen sowie aus deren Bestand›. Der Begriff der Abwehr konkreter Gefahren darf im Zusammenhang mit dem Baupolizeirecht nicht eng aufgefasst werden. Es kann nicht nur darum gehen, dafür zu sorgen, dass Gebäude nicht einstürzen, ganze Stadtteile nicht abbrennen oder dass Menschen an Leib und Leben zu Schaden kommen. Das Baupolizeirecht wird zunehmend auch zur Durchsetzung von rein ästhetischen Zielsetzungen und auch zur Verwirklichung der Ziele der Raumplanung eingesetzt.

Kompetenz zum Erlass

Die Kompetenz zum Erlass entsprechender Vorschriften ist zwischen dem Bund, den Kantonen und auch den Gemeinden geteilt. Zwar wird immer noch behauptet, dass grundsätzlich die Kantone im Bereiche des Baupolizeirechts zur Gesetzgebung kompetent seien. Diese Aussage ist in dieser Form jedoch nicht mehr richtig, denn der Bund hat durch eine Vielzahl von verfassungsrechtlichen Bestimmungen und sich darauf stützenden Erlassen in die den Kantonen zustehende Kompetenz eingegriffen. Die Kompetenz zur Raumplanung obliegt gemäss Art. 75 der Bundesverfassung dem Bund, welcher, gestützt auf diese Kompetenz, das Raumplanungsgesetz erlassen hat. Eine weitere wichtige Kompetenz, welche die gesamte Raumplanung stark beeinflusst, ist Art. 76 der Bundesverfassung, gemäss welchem der Bund zum Schutz von Gewässern und zur haushälterischen Nutzung von Wasservorkommen befugt ist. Ein weiterer starker Einfluss geht von Art. 78 der Bundesverfassung aus, gemäss welchem der Bund im Bereich des Natur- und Heimatschutzes, welcher grundsätzlich den Kantonen obliegt, gewisse Aufgaben übernehmen muss. Insbesondere seit der Annahme der so genannten Rothenturm-Initiative, welche einen erhöhten Schutz aller Moorlandschaften von besonderer Schönheit und von nationaler Bedeutung verlangt, hat der Bund direkten Einfluss auf die Nutzung und Abgrenzung der Moorlandschaften gegenüber dem Bau- resp. übrigen Gemeindegebiet.

Kompetenz im Bereich des Baupolizeirechtes

Im Bereiche des Baupolizeirechtes sind die Kantone seit alters weit gehend befugt, selbständige Vorschriften und Massnahmen zu erlassen und zu verfügen. In den letzten Jahrzehnten hat allerdings der Bund aufgrund verschiedener Verfassungsänderungen zunehmend Kompetenzen erhalten, welche in die kantonalen Baupolizeirechtskompetenzen eingreifen. Gerade das Gewässerschutzgesetz hat neben seinem starken Einfluss auf die Raumplanung einen grossen Eingriff in die kantonale Baupolizeihoheit markiert. Einschneidende Eingriffe erfolgten mit dem Erlass des Umweltschutzgesetzes, welches auf den gesamten Bereich des Bauens einen entscheidenden Einfluss genommen hat und zum Teil eindeutig eigentliche Baupolizeigüter schützt. Einen weiteren starken Einfluss auf das Baupolizeirecht übt das Bundesgesetz über die Arbeit in Industrie, Gewerbe und Arbeit (Arbeitsgesetz) aus. Dieses Gesetz enthält viele detaillierte Vorschriften für industrielle Betriebe, Vorschriften, die zum Teil im Wiederspruch zu den entsprechenden Vorschriften der kantonalen Feuerpolizei stehen. Wie oben erwähnt, finden sich die Vorschriften sehr verstreut. Es ist daher zurzeit unmöglich, allgemein zu sagen, wie vorzugehen sei, damit sämtlichen Vorschriften Genüge getan werden kann, um eine Baubewilligung ohne jede Hindernisse zu erhalten.

Anmerkung
Im Rahmen dieses Beitrags ist es nicht möglich, das gesamte, die Bauvorhaben beeinflussende Raumplanungs- und Baupolizeirecht zu behandeln. Es geht hier darum, Hinweise auf Fragen zu geben, die sich bei fast jedem Bauvorhaben stellen. Werden schwierigere Fragen gestellt, ist es unumgänglich, die entsprechende Spezialliteratur heranzuziehen oder die entsprechenden Fragen mit einem Baurechtsspezialisten zu klären.

Wesen und rechtliche Grundlagen des Planungsrechts

Wie in der Einleitung schon festgehalten, unterscheidet man im Rahmen des Planungs- und Baupolizeirechts zwischen den beiden grossen Rechtsgebieten, dem Planungsrecht und dem Baupolizeirecht. Nachfolgend beschäftige ich mich mit dem Begriff des Planungsrechts, soweit dieser Begriff und die sich daraus ergebenden Konsequenzen im Rahmen der normalen Betreuung einer Liegenschaft von Bedeutung sind. Es kann nicht Sinn und Zweck dieses Beitrags sein, einen juristischen Kommentar zum Planungsrecht zu erstellen. Müssen Fragen im Zusammenhang mit dem Planungsrecht gelöst werden, ist es daher unumgänglich, dass die entsprechende Spezialliteratur herangezogen wird oder dass die Fragen durch einen Raumplaner resp. durch einen mit dem Planungsrecht vertrauten Juristen geklärt werden.

Planungsbegriff
Unter dem Begriff der Planung versteht man das Setzen von Randbedingungen, um raumwirksame Handlungen so zu steuern, dass die politische Zielsetzung der Nutzung und Besiedelung des Bodens erreicht wird. Mit den Mitteln der Planung soll erreicht werden, dass in einem späteren Zeitpunkt die Besiedelung und die Nutzung des Bodens den politischen Vorstellungen entsprechen.


Änderung der Vorstellungen

Wir haben in früheren Jahrzehnten erlebt, dass im Bereich der Raumplanung die Zielsetzung der politischen Instanzen und insbesondere auch die Vorstellungen der Bevölkerung bezüglich der zu erreichenden Ziele stark ändern. Währendem in den Nachkriegsjahren die Be- und Zersiedelung der Landschaft von vielen Seiten gefördert und unterstützt wurde und im Bau und Betrieb von Autobahnen eine zukunftsweisende Aufgabe gesehen wurde, haben sich diese Vorstellungen in den letzten Jahren ins Gegenteil gewandelt. Inzwischen soll u.a. mit den Mitteln der Raumplanung eine Verlagerung des privaten Verkehrs zum öffentlichen Verkehr erreicht und die vorhandene, für die Siedlungen reservierte Bodenfläche nicht mehr vergrössert werden. Diese Wandlung in der Zielvorstellung der Raumplanung hat entscheidenden Einfluss auf die durch die Raumplanung einzuleitenden Massnahmen. Es ist damit zu rechnen, dass sich in den nächsten Jahren die Zielsetzungen der Raumplanung erneut ändern und anpassen werden.

Abhängigkeit von weiteren Randbedingungen

Raumplanung ist nicht eine Tätigkeit, die unabhängig von sämtlichen weiteren politischen und wirtschaftlichen Tätigkeiten erfolgen kann. Die Raumplanung soll der Wirtschaft und der Politik dienen, muss aber auch von der Politik und der Wirtschaft getragen werden. Dies führt dazu, dass einschneidende Änderungen in der Wirtschaft zentralen Einfluss auf die Massnahmen der Raumplanung haben. Zonenpläne können noch so schön und sinnvoll sein, wenn kein entsprechender Bedarf nach der im Zonenplan vorgesehenen Nutzung vorhanden ist, wird dieser Zonenplan immer ein leerer Buchstaben bleiben und die mit dem Zonenplan angestrebte Zielsetzung wird sich nie verwirklichen lassen. Die Raumplanung ist eine teure Tätigkeit, und die sich aus der Raumplanung ergebenden Massnahmen kosten das Gemeinwesen und die Grundeigentümer grosse Summen. Sie verlangt daher, dass die Wirtschaft und Steuerzahler in der Lage sind, die entsprechenden Summen auch aufzubringen.

Kompetenz zur Raumplanung

Im Gegensatz zum Baupolizeirecht, welches weiterhin einen Bereich darstellt, innerhalb dessen die Kantone mehr oder weniger zur Gesetzgebung kompetent sind, ist die Raumplanung eindeutig eine Kompetenz des Bundes.

Art. 26 BV
Eigentumsgarantie

1 Das Eigentum ist gewährleistet.
2 Enteignungen und Eigentumsbeschränkungen, die einer Enteignung gleichkommen, werden voll entschädigt.

Art. 75 BV
Raumplanung

1 Der Bund legt Grundsätze der Raumplanung fest. Diese obliegt den Kantonen und dient der zweckmässigen und haushälterischen Nutzung des Bodens und der geordneten Besiedlung des Landes.
2 Der Bund fördert und koordiniert die Bestrebungen der Kantone und arbeitet mit den Kantonen zusammen.
3 Bund und Kantone berücksichtigen bei der Erfüllung ihrer Aufgaben die Erfordernisse der Raumplanung.

Dabei ist festgehalten, dass der Bund die Grundsätze der Raumplanung definiert, welche anschliessend durch die Kantone resp. Regionen und Gemeinden umgesetzt werden müssen. Das Planungsrecht hat seine Grundlage auf der einen Seite in der Bundesverfassung und, gestützt darauf, in verschiedenen Bundes- und kantonalen Gesetzen. Da aber Raumplanung ohne Beachtung der weiteren raumplanungsrelevanten Bestimmungen nicht möglich ist, beschränken sich die rechtlichen Grundlagen des Raumplanungsrechts nicht auf die obenerwähnten Gesetze und Bestimmungen.

Achtung
Raumplanung kann nicht verstanden werden, ohne dass wenigstens die wichtigsten raumplanungsrelevanten Bestimmungen und Gesetze herangezogen werden.

Liste raumplanungsrelevanter Gesetze

Weitere Gesetze, die die Raumplanung beeinflussen, sind die Militärorganisation, das Nationalstrassengesetz, das Eisenbahngesetz, das Postverkehrsgesetz usw.

Ausführungsbestimmungen

Zu all den obenerwähnten Bundesgesetzen gibt es mehr oder weniger umfangreiche Verordnungen. Insbesondere zum Bundesgesetz über den Umweltschutz gibt es eine Vielzahl von Verordnungen, die beim Planungs- und Baupolizeirecht von grosser Bedeutung sind, so z.B. die Lärmschutzverordnung, die Luftreinhalteverordnung, die Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung.

Kantonale Gesetze

Aufgrund der verfassungsrechtlichen Bestimmungen des Bundes sind die Kantone verpflichtet, planungsrechtliche Vorschriften für ihr Kantonsgebiet zu erlassen. Normalerweise finden sich diese Vorschriften in den kantonalen Bau- resp. Planungs- und Baugesetzen. Weitere planungsrechtliche Bestimmungen finden sich in den kantonalen Strassenbaugesetzen, soweit diese nicht Bestandteil des Baugesetzes sind und in den Einführungsgesetzen zu den eidgenössischen Gesetzten, insbesondere zum Gewässerschutzgesetz und Umweltschutzgesetz sowie weiteren eidgenössischen Erlassen.

Anmerkung
Es ist an dieser Stelle nicht möglich, eine vollständige Liste der in jedem Kanton anwendbaren gesetzlichen Vorschriften zu geben und aus diesem Grunde unabdingbar, dass bei entsprechenden Fragen vorgängig die letzte gültige Ausgabe des entsprechenden Gesetzes resp. der sich darauf stützenden Verordnung bei der kantonalen Staatskanzlei bestellt wird.

Wesen des Baupolizeirechts

Die Raumplanung beschäftigt sich mit der Frage der Zuteilung von Grundstücken in den verschiedenen Bau- oder Nichtbauzonen sowie mit dem Erlass von Bauvorschriften.

Begriff
Im Gegensatz zum Planungsrecht beschäftigt sich das Baupolizeirecht, welches in diesem Abschnitt behandelt wird, mit der Anwendung der konkreten Bauvorschrift resp. mit der Anwendung des Zonenplans auf ein konkretes Bauvorhaben resp. auf ein bestimmtes Gebäude oder auf eine bestimmte Anlage.

Im Gegensatz zur Raumplanung, welches stark von der Rechtsetzungskompetenz des Bundes beeinflusst ist, finden sich im eigentlichen Baupolizeirecht weniger Vorschriften des Bundes, sondern mehr der Kantone resp. der Gemeinden. Dies führt dazu, dass die Vorschriften sowie die Anwendung von Kanton zu Kanton resp. von Gemeinde zu Gemeinde verschieden sind. Doch ist auch hier zu beachten, dass gewisse Rechtsvorschriften in Bundesgesetzen geregelt sind und daher für die ganze Schweiz einheitlich zur Anwendung kommen. Solche Bestimmungen finden sich in erster Linie im Umweltschutzrecht, in den Gewässerschutzbestimmungen sowie bei den Industriebauten, die dem Arbeitsgesetz unterstehen, welche somit die Verordnung Nr. 3 zum Arbeitsgesetz zur Anwendung kommt. Daneben gilt auch für Betriebe, welche Lebensmittel verwenden oder verkaufen, in einem gewissen Bereich das eidgenössische Recht, welches sich auf das Lebensmittelgesetz stützt.

Anwendbare Bestimmungen

Die meisten auf Bauvorhaben anwendbaren Bestimmungen finden sich im kantonalen Baugesetz sowie den dazugehörigen Verordnungen und selbstverständlich in der kommunalen Bau- und Zonenordnung. Das kantonale Baugesetz kann normalerweise bei der Staatskanzlei des zuständigen Kantons besorgt werden. Die Bau- und Zonenordnung ist auf der Gemeinde resp. auf dem entsprechenden Bauamt erhältlich.

Kantonale und kommunale Unterschiede

Wie in der Einleitung schon festgehalten, existieren im Bereich des Baupolizeirechts starke kantonale und sogar kommunale Unterschiede. Es gibt viele Kantone, in welchen die Gemeinden befugt sind, wesentliche Bestimmungen des Baurechts im Rahmen der Bau- und Zonenordnung selber zu definieren. Dies führt zu grossen, z.T. für die Rechtsanwender nicht verständlichen Unterschieden. So ist z.B. nicht einsehbar, weshalb in der einen Gemeinde die Ausnützungsziffer in der einen Art und in der Nachbargemeinde auf eine andere Art definiert werden soll, was dann zu erheblichen Schwierigkeiten bei der Berechnung der entsprechenden Ziffer führt. Zurzeit ist kaum eine Tendenz auszumachen, die dahinführen würde, diese kantonalen und kommunalen Unterschiede auszugleichen. Aus diesem Grunde ist es unabdingbar, dass bei jedem Bauvorhaben und bei der Klärung jeder baupolizeirechtlichen Frage abgeklärt wird, welche Bestimmungen im konkreten Fall zur Anwendung kommen und ob zu diesen Bestimmungen eine ganz bestimmte Rechtspraxis besteht.

Anmerkung
Im Rahmen der nachfolgenden Darstellung ist es nicht möglich, auf sämtliche kantonalen und kommunalen Unterschiede bei der Definition der entsprechenden Institute hinzuweisen. Wir gehen davon aus, dass die Institute im Grundsatz erklärt werden, auf Details kann aus diesem Grunde aber nicht eingegangen werden.

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