26.11.2014

HRM2 Rechnungslegung: Als finanzpolitische Entscheidungsgrundlage

Aufgrund der diversen Wahlmöglichkeiten kommen Jahresrechnungen des öffentlichen Rechnungswesens dem angestrebten Ansatz nach true and fair view nur beschränkt nach. Dazu ist das HRM2 zu offen formuliert. Beispielsweise lässt die HMR2 Rechnungslegung die lineare oder die degressive Abschreibungsmethode zu oder es ist weiterhin zulässig, zusätzliche Abschreibungen vorzunehmen oder Vorfinanzierungsreserven zu bilden.

Von: Hermann Grab   Drucken Teilen   Kommentieren  

Hermann Grab

Hermann Grab hat mehrjährige Erfahrung in der internen und externen Revision sowie in der Beratung von KMUs, Non-Profit-Unternehmen und öffentlichen Verwaltungen / Gemeinden in den Bereichen Risk & Control. Jahrelang war er als Mandatsleiter einer Treuhand- und Revisionsgesellschaft für die Implementierung und Betreuung von Risikomanagement- und Internen Kontrollsystemen zuständig. Heute arbeitet er als Projektleiter beim Finanzdepartement des Kantons Schwyz und ist u.a. verantwortlich für die Konzeption einer neuen Gesamtsteuerung der Finanzen und Leistungen durch das Parlament, die Regierung und die Verwaltung, die Umstellung der Rechnungslegung auf HRM2, die Einführung eines Prozess- und Risikomanagements inkl. IKS sowie für den Aufbau eines Kompetenzzentrums Finanzen.

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HRM2 Rechnungslegung

Mit HRM2 kann die gesetzte Zielsetzung einer Harmonisierung der Rechnungslegung der Kantone und Gemeinden nur zum Teil erreicht werden. Verbesserungen wird es im formellen Bereich geben. Von einer materiellen Harmonisierung der Rechnungslegung im öffentlichen Sektor der Schweiz zu sprechen, scheint aber aufgrund der Wahlmöglichkeiten zu optimistisch.

HRM2 Rechnungslegung versus Finanzpolitik  

Lässt sich eine Rechnungslegung nach true and fair view mit den politischen Rahmenbedingungen überhaupt vereinbaren? Es scheint, als ob dieser Zielkonflikt unumgehbar sei. Grundsätzlich lässt sich die Rechnungslegung von finanzpolitischen, strategischen Überlegungen durchaus trennen. Die Privatwirtschaft lebt uns das problemlos vor. Viele öffentliche Gemeinwesen liessen sich davon inspirieren und haben den Schritt zu einer effektiven Finanzsteuerung vollzogen. Auf der einen Seite wird die Jahresrechnung mit den jährlichen Erfolgsausweisen und den möglichst betriebswirtschaftlich korrekten Werten in der Bilanz transparent dargestellt. Auf der anderen Seite werden finanzpolitische Instrumente angewandt, welche der Regierung und dem Parlament eine losgelöste Finanzplanung ermöglichen. Die Rechnungslegung dient zur Dokumentation der betrieblichen Vorgänge. Grundlagen für die finanzwirtschaftliche und politische Haushaltssteuerung sind nach wie vor Instrumente wie Aufgaben- und Finanzpläne, Schuldenbremsen und Kennzahlensysteme. Sie helfen den verantwortlichen Stellen, den Haushalt sinnvoll zu steuern. Die politischen Diskussionen und finanziellen Entscheidungen sollen über die finanzpolitischen Instrumente erfolgen. Die Rechnungslegung liefert dazu einzig die notwendige – und möglichst objektive – Zahlenbasis.

Kontroverses Verständnis rund um die Bewertung  

Viele Gemeinwesen bekunden jedoch Mühe, die beiden Sichtweisen voneinander zu trennen. Die HRM2 Rechnungslegung will der Bilanz zu mehr Bedeutung verhelfen. Sie soll einen möglichst objektiven, betriebswirtschaftlichen Vermögensausweis darstellen. Das Beispiel der Gemeinde Luterbach im Kanton Solothurn erscheint exemplarisch. Der Gemeinderat lehnt das Rechnungsmodell HRM2 entschieden ab, da er griechische Verhältnisse befürchtet. Wie die Beispiele der jüngsten Vergangenheit zeigen würden (Irland, Griechenland, Portugal), sei die Verschuldung das grösste Problem von Verwaltungskörperschaften. Bisher seien die Gemeinden gezwungen gewesen, schnell abzuschreiben (degressive Abschreibungsmethode). Dadurch sei verunmöglicht worden, dass eine Generation über ihren Verhältnissen leben konnte.  

Mit der linearen Abschreibung – welche die HRM2 Rechnungslegung begrüsst, aber nicht zwingend vorschreibt – stosse man eine gefährliche Tür auf, welche die Gemeinden in immer grössere Schuldenwirtschaft treibe. Der Handlungsspielraum der Gemeinderäte werde mit der linearen Abschreibung auf die Dauer noch kleiner, als er heute schon sei. Die degressive Abschreibung bewirke, dass diejenige Generation, welche einen Entscheid gefällt hat, auch die Konsequenzen daraus zu tragen hat. Mit der linearen Abschreibung hingegen verlagere sich das Ausbaden der Konsequenzen in die Zukunft. Die lineare Abschreibung sei ein gefährlicher Irrweg und unbedingt abzulehnen.  

Eine Diskussion, welche den oft geführten Diskurs zwischen betriebswirtschaftlicher und finanzpolitischer Sichtweise treffend aufzeigt. Aus betriebswirtschaftlicher Sicht erscheint es sinnvoll und richtig, ein Gebäude oder eine Strasse über seine Nutzungsdauer linear abzuschreiben. Der Nutzwertabbau über rund 40 Jahre erfolgt gleichmässig. Die Nutzergeneration trägt anteilmässig die Wiedereinbringung der getätigten Investition. Dieses Vorgehen wird insbesondere für gebührenfinanzierte Aufgaben angewandt, da eine über Jahre hinweg konstante Gebührenerhebung angestrebt wird. Aus finanzpolitischer Sicht hingegen möchte man unter Umständen die Investition möglichst rasch abschreiben. Zu diesem Zweck wird das Gebäude oder die Strasse in den ersten Nutzungsjahren übermässig stark abgeschrieben. Die Generation, welche die Investition getätigt hat, trägt den Hauptteil der Abschreibungen und das Anlagegut wird in der Bilanz mit einem tiefen – zu tiefen – Wert ausgewiesen, wodurch stille Reserven entstehen. Dem Bilanzleser bleiben diese verborgen, da er die objektiven, betriebswirtschaftlich korrekten Bilanzwerte nicht sieht.

Entscheidungsgrundlagen in der Finanzsteuerung des öffentlichen Finanzhaushaltes  

Das heisst letztlich, dass die Investitionen so geplant werden, dass die Abschreibungen tragbar sind. De facto steuert man auf diese Weise eine willkürliche Investitionsplanung, welche den Investitions- bzw. Erneuerungsbedarf nach politischem Gutdünken festlegt und nicht  nach der effektiven Nutzungsdauer. Man investiert dann, wenn man Geld hat oder ein Vorhaben im politischen Fokus steht, und nicht in dem Zeitpunkt, wenn der Erneuerungs- oder Ersatzbedarf in der Tat entsteht. Die finanzpolitische Sichtweise übersteuert die betriebswirtschaftlich korrekte und lässt – analog dem Beispiel der Gemeinde Luterbach – dem Gemeinderat den gewünschten Handlungsspielraum, indem er fälschlicherweise die Finanzierungssicht mit der Rechnungslegungssicht vermischt. Oft erfolgt der Einwand, der Gebühren- oder Steuerzahler würde bei einer objektiven und betriebswirtschaftlich korrekten Darstellung (fair view) falsch entscheiden. Im Umkehrschluss heisst dies also: nur eine «unfaire» Darstellung führt zu richten Entscheiden.

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