29.10.2018

Sonderrechnungen: Sinn und Zweck von Spezialkässelis unter HRM2

Zunehmend werden spezielle "Kässelis" in öffentlichen Budgets für ein bestimmte Zwecke gebildet. Die Fonds für den öffentlichen Verkehr und die Strasse sind nur zwei bekannte Beispiele auf nationaler Ebene. Auch auf kantonaler oder kommunaler Ebene werden vielfach solche Spezialfonds gebildet. Dieses Vorgehen ist nicht nur aus finanzpolitischer und rechnungslegerischer Sicht problematisch, sondern führt auch zu Einbussen bei der Flexibilität der Mittelallokation.

Von: Hermann Grab  DruckenTeilen Kommentieren 

Hermann Grab

Hermann Grab hat mehrjährige Erfahrung in der internen und externen Revision sowie in der Beratung von KMUs, Non-Profit-Unternehmen und öffentlichen Verwaltungen / Gemeinden in den Bereichen Risk & Control. Jahrelang war er als Mandatsleiter einer Treuhand- und Revisionsgesellschaft für die Implementierung und Betreuung von Risikomanagement- und Internen Kontrollsystemen zuständig. Heute arbeitet er als Vorsteher Amt für Finanzen beim Finanzdepartement des Kantons Schwyz und ist u.a. verantwortlich für die Konzeption einer neuen Gesamtsteuerung der Finanzen und Leistungen durch das Parlament, die Regierung und die Verwaltung, die Einführung eines Aufgaben- und Finanzplanes, die Umstellung der Rechnungslegung auf HRM2 (Kanton und Gemeinden) sowie die Einführung eines Prozess- und Risikomanagements inkl. IKS.

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Definition Sonderrechnungen

Sonderrechnungen, worunter Spezialfinanzierungen und Spezialfonds fallen, sind in der Fachempfehlung Nr. 8 des Harmonisierten Rechnungslegungsmodells der Kantonalen Finanzdirektorenkonferenz (HRM2) abgehandelt. Die Fachempfehlung hält fest, dass Spezialfinanzierungen nur dort gebildet werden dürfen, wo zwischen der erfüllten Staatsaufgabe und den von den Nutzniessern erbrachten Entgelten ein Kausalzusammenhang besteht (klassisch bei Gebühren oder steuerähnlichen Erhebungen). Eine Zweckbindung bietet sich nur bei Gebühren, Regalien, Beiträgen oder Kausalabgaben an, nicht aber bei Steuern. Für die Spezialfinanzierungen soll möglichst weitgehend die Kostentransparenz gelten, d.h. es sind ihr alle direkten und kalkulatorischen Aufwände und Ausgaben zu belasten und alle Erträge und Einnahmen gutzuschreiben. Dies führt im Endeffekt dazu, dass eine Kosten- und Leistungsrechnung zu führen ist und sich dadurch der Verwaltungsaufwand meist erhöht.

Spezialfonds dienen dazu, von Dritten, aus Legaten oder aus Stiftungen mit bestimmten Auflagen zugewandte Vermögenswerte zu verwalten und zweckgebunden zu verwenden. Die Exekutivbehörde muss den Spezialfonds ordnen und überwachen. Anwendung findet dies meist bei Legaten, Erbschaften und Stiftungsauflösungen. Eine laufende Alimentierung ist grundsätzlich nicht üblich. Ausgeschlossen ist eine Äufnung über steuer-, gebühren- oder abgabeähnliche Einnahmen bzw. Erhebungen. Der Fonds wird gemäss einem separat zu erstellenden Reglement des Exekutivrates und seinen Auflagen solange verwaltet, bis die zugewandten Vermögenswerte sich erschöpft haben.

Beachtung der Wesentlichkeit

Die Führung von Spezialfonds – meist in kleinem Umfang – erscheint nicht sinnvoll. Der administrative Aufwand für die Verwaltung (Fondsreglement, Verbuchung, Rechnungslegung, Regelung der separaten Auszahlungskompetenzen, Verfügung über die Fondsmittel letztlich durch den Exekutivrat, interne Aufwandverrechnungen usw.) sowie die Beachtung des Grundsatzes der Wesentlichkeit gemäss Fachempfehlung Nr. 2 Ziffer 3 von HRM2 rechtfertigen eine solche Vermögensaussonderung grundsätzlich nicht.

Im Weiteren untergraben solche „Kässelis“ Sinn und Zweck eines ordentlichen Staatsbudgets, welches einem demokratischen Prozess zur Festlegung von Aufwand (vor allem dessen Priorisierung), Ertrag und Steuerfuss mit entsprechenden Budgetkompetenzen unterliegt. Fondsgebilde per se tragen zudem ein erhöhtes inhärentes Risiko für eine unrechtmässige Verwaltung und Verwendung.

Die Erfahrung zeigt, dass sich der Kontrollaufwand erhöht und deliktische Handlungen, wie ungetreue Geschäftsbesorgung oder Veruntreuung in solchen Vermögensgefässen vergleichsweise häufig auftreten.

Bindung ordentlicher Steuermittel

Im Weiteren werden durch die Errichtung von Fonds dem ordentlichen, steuerfinanzierten Staatshaushalt Mittel entzogen, die der Finanzierung anderer Staatsaufgaben fehlen. Durch die Verteilung von Staatsmitteln aus Fonds werden die demokratisch legitimierten Budgetkompetenzen umgangen. Dies kann bei Gebilden, die eine klare, eher einmalige Geldzuweisung mit einer zwingenden und definierten Zweckbindung aufweisen (Fondscharakter) oder bei Gebilden, die eine klare laufende (Gebühren-)Erhebung geknüpft an einen gesetzlich klar definierten Zweck vorsehen (Spezialfinanzierungscharakter), durchaus sinnvoll sein. Aus Sicht des administrativen Aufwandes ist aber vor allem die Wesentlichkeit zu beachten.

Spezialfinanzierungen und Spezialfonds dürfen nur dort gebildet werden, wo zwischen der erfüllten Aufgabe und den von den Nutzniessern erbrachten Entgelten ein Kausalzusammenhang besteht. Erfüllt der inhaltliche Sinn und Zweck die Anforderungen an eine Spezialfinanzierung nicht, verbleibt letztlich die klassische Variante die entsprechenden Erträge in der ordentlichen Rechnung als Ertrag und die Auszahlung als Aufwand zu verbuchen. Dadurch werden die Rechnungslegungsgrundsätze (Bruttoprinzip, Verständlichkeit, Transparenz usw.) wie auch die demokratisch legitimierten Budgetkompetenzen eingehalten.

Politische Entwicklung

Durch die zunehmende Bildung von Sonderrechnungen – auf Bundesebene aktuell der neue Fonds für die Nationalstrassen und den Agglomerationsverkehr (NAF) oder der Bahninfrastrukturfonds (BIF) – wird der Anteil der Staatsausgaben, bei denen gespart werden kann, immer kleiner. Eine in Verfassung und Gesetz verankerte Kasse mit einer fixen Alimentierung schränkt den Spielraum im Staatshaushalt ein. Die benötigten Fondsgelder stellen gebundene Ausgaben dar, die gedeckt werden müssen. Reicht die allfällige primäre Gebührenerhebung nicht, ist die Sonderrechnung mittels Steuermittel in Ausgleich zu bringen. So erfolgen Einlagen in den BIF von 4.6 Mia. Franken oder den NAF von 3 Mia. Franken aus Steuermitteln, über welche Parlament und Stimmbürger kurzfristig nicht entscheiden und steuern können. Der Anteil der gebundenen Ausgaben des Bundes im Bereich Verkehr beträgt rund 85%. Ungebunden bleibt lediglich noch der regionale Personenverkehr.

Dieser Trend geht weiter. So beteiligt sich der Bund beispielsweise mit fixen Prozentbeträgen an den Ausgaben zur AHV, zur Prämienverbilligung oder zu den Ergänzungsleistungen, wonach bei steigenden Gesamtausgaben sich auch der gesetzlich gebundene Anteil des Bundes automatisch erhöht.

Der Trend zu gebundenen Ausgaben bindet dem Exekutivrat, dem Parlament und dem Stimmbürger die Hände. Er macht letztlich den demokratischen Budgetprozess obsolet, erhöht den Verwaltungsaufwand und verunmöglicht flexibles Sparen. Gebundene Ausgaben sind zwar a priori nicht von Sparrunden ausgeschlossen. Da aber Gesetzesänderungen notwendig sind, ist der Prozess viel aufwendiger und dauert mehrere Jahre. Deshalb wird bei Sparübungen meist bei den ungebundenen Posten angesetzt.

Fazit

Die Bildung von Sonderrechnungen erscheint aus buchhalterischer Sicht in gewissen Fällen als sinnvoll oder gar angebracht, auch wenn sich dadurch der administrative Aufwand erhöht. Die Fachempfehlung Nr. 8 von HRM2 regelt den Anwendungsbereich detailliert und sinnvoll.

Wie so oft bei den Fachempfehlungen von HRM2, kollidiert aber auch hier die buchhalterische Sichtweise mit der demokratisch politischen Realität. Der Stimmbürger ist nicht bereit, höheren Verwaltungsaufwand für die Verwaltung von ausgesonderten Mitteln zu finanzieren, höhere Risiken in deren Verwaltung einzugehen und vor allem die Mittelallokation dem demokratisch legitimierten Budgetierungsprozess zu entziehen und stattdessen sich gesetzlich gebundenen Ausgaben gegenüber zu sehen.

Es gilt, den gesunden – und hier politischen – Menschenverstand bzw. die Realität in der Anwendung und vor allem in der Weiterentwicklung von HRM2 verstärkt zu berücksichtigen.

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