22.09.2015

Personenfreizügigkeit und Kontingente: Übersicht zur Bewilligungspraxis

Bewilligungen für die Entsendung von EU/EFTA-Bürgern in die Schweiz unterliegen einer strikten Kontingentsregelung. Ein Überblick zur aktuellen Bewilligungspraxis.

Von: Jehona Islami, Andreas Wiesmann   Drucken Teilen   Kommentieren  

Jehona Islami

Jehona Islami ist Juristin, Master of Law Universität Freiburg i.Ue. Sie ist Asso-ciate bei Fragomen Global Immigration Services LLC in Zürich im Bereich schwei­zerisches Arbeits- und Auf-enthaltsbewilligungsrecht.

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Andreas Wiesmann

Andreas Wiesmann ist Rechtsanwalt, Mag. Jur. Universität Konstanz. Er ist Asso ciate bei Fragomen Global Immigration Servi­ces LLC im Bereich schwei­zerisches Arbeits- und Auf-enthaltsbewilligungsrecht.

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Bewilligungspraxis

Das Bundesgesetz über die Auslände­rinnen und Ausländer (AuG) legt in Art. 20 fest, dass Kontingente als Begren­zungsmassnahmen für Kurzaufenthalts-und Aufenthaltsbewilligungen festgelegt werden können. Dabei geht es um die zahlenmässige Steuerung der Erstzulas­sung von Arbeitskräften aus Drittstaa­ten sowie von entsandten Bürgern der EU/EFTA, welche in der Schweiz einen Aufenthalt von mehr als vier Monaten in einem Zeitraum von zwölf Monaten planen.

Obwohl zwischen der Schweiz und der EU und ihren Mitgliedstaaten ein Abkom­men über die Freizügigkeit (FZA) besteht, finden für bestimmte Konstellationen die Regelungen des AuG Anwendung. Dies trifft insbesondere dann zu, wenn es um die Entsendung von Staatsangehörigen aus Mitgliedstaaten der EU/EFTA in die Schweiz für eine Dauer von mehr als vier Monaten in einer Zeitspanne von zwölf Monaten geht.

Andere Konstellationen fallen unter das Freizügigkeitsabkommen, so zum Beispiel die Aufnahme einer Erwerbstätigkeit ba­sierend auf einem schweizerischen Ar­beitsvertrag, selbstständig Erwerbende oder – bei Nichterwerbstätigen – wenn der Staatsangehörige aus Mitgliedstaa­ten der EU/EFTA über ausreichende fi­nanzielle Mittel verfügt. In diesen Fäl­len wird den Betroffenen aufgrund des Freizügigkeitsabkommens ein Recht auf Einreise, Aufenthalt, Zugang zu einer Erwerbstätigkeit sowie auf Verbleib im Hoheitsgebiet der Schweiz eingeräumt. Die Aufnahme einer Erwerbstätigkeit als Dienstleistungserbringer wird nur dann vom Freizügigkeitsabkommen erfasst, wenn der Einsatz in der Schweiz einen Zeitraum von 90 Arbeitstagen pro Kalen­derjahr nicht überschreitet.

Kontingente werden stark gekürzt

Seit dem Inkrafttreten des AuG im Jahr 2008 hat sich die gesetzliche Regelung der Kontingente wie auch deren Anzahl regelmässig geändert. Gab es bis Ende 2010 nur eine Aufteilung der Kontingen­te zwischen Kurzaufenthalts- und Aufent­haltsbewilligungen, gibt es seit dem 1. Ja­nuar 2011 eine zusätzliche Aufteilung der Kontingente in solche für Drittstaatsan­gehörige und für entsandte Staatsange­hörige eines EU/EFTA-Mitgliedstaates. Zu­dem ist die Gesamtzahl der Kontingente in den letzten Jahren kontinuierlich nach unten korrigiert worden. Die Regulierung der Kontingente obliegt dem Bundesrat, der jeweils Ende Jahr die Kontingentszah­len für das nächste Kalenderjahr festlegt.

Von 2011 bis Ende 2014 blieben die Kon­tingente für entsandte Staatsangehörige aus Mitgliedstaaten der EU oder der EFTA gleich. So betrug die Zahl der Kontingen­te für Kurzaufenthaltsbewilligungen für diese Gruppe in den Jahren 2011, 2012, 2013 und 2014 insgesamt 3000 und je­ne für Aufenthaltsbewilligungen 500 – schweizweit. Ende 2014 entschied sich der Bundesrat, diese Zahlen für das Jahr 2015 auf 2000 für Kurzaufenthaltsbewilligungen sowie auf 250 für Aufenthalts­bewilligungen herabzusetzen.

Die Kontingente für Dienstleistungser­bringer, welche Staatsangehörige eines EU/EFTA-Mitgliedstaates sind, werden – im Gegensatz zu jenen für Drittstaats­angehörige – nicht nach Massgabe der wirtschaftlichen Bedürfnisse unter den Kantonen aufgeteilt. Bei diesen Höchst­zahlen gibt es keine Aufteilung zwischen den einzelnen Kantonen. Vielmehr gibt es eine Gesamtzahl an Kontingenten, die al­len Kantonen zur Verfügung steht. Diese Gesamtzahl wird nicht einmalig freige­geben, sondern vierteljährlich. So stehen im Jahr 2015 pro Quartal 500 Kurzaufenthaltsbewilligungen (insgesamt 2000) und 62 bzw. 63 Aufenthaltsbewilligun­gen (insgesamt 250) zur Verfügung. Die Kantone bedienen sich an den vorhan­denen Kontingenten, solange im laufen­den Quartal noch welche zur Verfügung stehen.

Die Kontingentskürzungen betreffen al­lein EU/EFTA-Bürger, die von einem Un­ternehmen im Ausland in die Schweiz (vorübergehend) entsandt werden. Festanstellungen von Staatsangehörigen eines EU/EFTA-Staates – ausgenommen sind rumänische, bulgarische und kroati­sche Staatsangehörige – bei einem Unter­nehmen mit Sitz in der Schweiz unterlie­gen nach wie vor keinen Höchstzahlen.

Striktere Praxis der Kantone

In der Praxis wird die Vergabe der Kontin­gente durch die Kantone unterschiedlich gehandhabt, wobei auch die Reaktionen auf die Herabsetzung der Kontingents­zahlen von Kanton zu Kanton anders aus­fallen. Selbst zwischen den wirtschaftlich starken Kantonen lassen sich deutliche Unterschiede festmachen. So hat sich insbesondere das Amt für Wirtschaft und Arbeit (AWA) des Kantons Zürich im Zuge der Senkung der Kontingente für das Jahr 2015 eine im schweizweiten Vergleich deutlich striktere Vergabepraxis verord­net als noch im Jahr 2014.

In fast allen Kantonen wurden die Ände­rungen ohne Ankündigung eingeführt, was zu einem deutlichen Mehraufwand geführt hat, sowohl auf der Seite der kan­tonalen Behörden wie auch auf der Seite der Gesuchsteller, welche einen deutlich höheren Begründungsaufwand für die einzelnen Gesuche haben. Erfreulich ist, dass die Bearbeitungszeiten trotz der strikteren Praxis und steigender Gesuchs­zahlen in den ersten beiden Quartalen des Jahres 2015 sich nicht signifikant ver­ändert haben.

Die Verschärfung der Vergabepraxis in manchen Kantonen liegt auf einer Linie mit den aktuellen Vorgaben seitens des Staatssekretariates für Migration (SEM). Im Fokus stehen dabei insbesondere die Zulassungsvoraussetzungen des Inlän-dervorrangs sowie die Darlegung eines gesamtwirtschaftlichen Interesses. Insbe­sondere Letztere stellt kleine und mittel­ständische Dienstleistungserbringer aus dem EU/EFTA-Ausland vor zunehmend unüberbrückbare Schwierigkeiten – an­ders als multinationale Grosskonzerne, deren Tätigkeiten in der Praxis als unab­dingbar für die Erhaltung der (kantona­len) Wirtschaft eingestuft werden.

Qualifikation ist massgebend

Eine Zulassung zum Arbeitsmarkt er­halten verstärkt nur höchstqualifizierte Mitarbeitende (obere Kader und unver­zichtbare Spezialisten) mit langjähriger Berufserfahrung, während junge Mitar­beitende mittlerweile kaum eine Chance auf eine Arbeitsbewilligung haben, selbst wenn sie bereits seit 12 Monaten beim entsendenden Unternehmen beschäftigt sind. Ausserdem werden in der Praxis vor­wiegend langfristige Entsendungen (ein Jahr oder mehr) berücksichtigt, während für kurzfristige Einsätze allein die 90 Ar­beitstage im Rahmen einer kontingents­freien Bewilligung, z.B. über das sog. Meldeverfahren, zur Verfügung stehen.

Ein weiterer Unterschied in der Verga­bepraxis der Kantone zeigt sich bei der Handhabung von eingereichten Gesu­chen, welchen nach Ausschöpfung der Kontingente nicht mehr entsprochen wer­den kann. Auf der einen Seite bearbeiten manche Kantone die eingereichten Gesu­che weiter und schieben die Ausstellung der Kurzaufenthalts- bzw. Aufenthaltsbe­willigungen nur auf, bis die Kontingen­te des nächsten Quartals verfügbar sind und die Bewilligungen ausgestellt werden können. In anderen Kantonen werden Gesuche konsequent abgelehnt, sobald keine Kontingente mehr verfügbar sind. Neue Gesuche werden hier entsprechend der aktuellen Praxis frühestens zwei Wo­chen vor der Freigabe der Kontingente des Folgequartals angenommen.

Hinweise für Entsendungen von EU/EFTA-Bürgern
- So weit im Voraus planen wie möglich.
- Qualifi kationen, Seniorität, Entlöhnung und Dauer der Entsendung sind für die Erfolgsaussichten eines Gesuchs um Erteilung einer Arbeitsbewilligung massgeblich.
- Bei Entsendungen müssen jeweils zum orts- und branchenüblichen Lohn noch Zulagen für Unterkunft, Verpflegung und die Reise vom Heimatland in die Schweiz und   zurück gezahlt werden.

Transparenz ist gefragt

Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass Unternehmen vor einer sich ständig verändernden Behördenpraxis stehen. Dabei sind die Unternehmen als Gesuch­steller durchaus flexibel, wenn es darum geht, sich an eine neue Behördenpraxis anzupassen, solange diese transparent bleibt. Denn die Planbarkeit einer Ent­sendung und die Berechenbarkeit der Behördenpraxis sind für die Tätigkeit der Unternehmen von zentraler Bedeutung.

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