16.06.2020

Amtshilfe: Rechtsschutz beim internationalen Austausch von Steuerdaten

Die Eidgenössische Steuerverwaltung (EStV) wollte gestützt auf eine Anfrage der US-amerikanischen Steuerbehörde (Internal Revenue Service [IRS]) die Namen von über 100 Personen übermitteln, ohne dass diese darüber informiert worden sind. Diese konnten sich dagegen zum einen nicht rechtlich wehren, und zum anderen wurde nicht abgeklärt, ob sie von der betreffenden amerikanischen Anfrage auch tatsächlich betroffen sind. In einem neuesten und wegweisenden Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 3. September 2019 (A5715/2018) wurde die EStV in ihre Schranken gewiesen, und die Betroffenen erhielten die Möglichkeit, sich zu wehren.

Von: Hans Wipfli  DruckenTeilen 

Hans Wipfli

Dr. iur. Hans Wipfli, Rechtsanwalt, MPA Universität Bern, hat Beratungserfahrung bei einer renommierten internationalen Treuhandgesellschaft und war langjähriger Herausgeber und Autor Steuerhandbücher Kantone und Bund, Steuerplanung und Steueroptimierung.

Amtshilfe

Kurzdarstellung Sachverhalt

Der Eidgenössische Datenschutzbeauftragte (EDÖB) forderte mit der Eröffnung einer Sachverhaltsabklärung am 10. November 2017 die ESTV auf, die Sachlage aufzuklären und darzulegen, wie der Persönlichkeitsschutz der betroffenen Personen sichergestellt werden könne. Die Angelegenheit wurde zu dieser Zeit in der Sonntagspresse eingehend behandelt und sehr kritisch und kontrovers diskutiert. In der Folge forderte der Datenschutzbeauftragte die EStV auf, sicherzustellen, dass für die in der Steueramtshilfe betroffenen (Dritt-) Personen das Recht auf Information beachtet werde und dementsprechend vorgängig über die Übermittlungen der sie betreffenden Informationen an die amerikanischen Steuerbehörden (IRS) informiert werden und somit die Möglichkeit erhalten, das ihnen zustehende Beschwerderecht ausüben zu können. Die EStV wollte sich nicht an die Empfehlungen des Datenschutzbeauftragten halten; die entsprechende Verfügung wurde an das Bundesverwaltungsgericht weitergezogen; der Datenschutzbeauftragte obsiegte, und die EStV muss die Verfahrensrechte möglicher Drittpersonen beachten.

Persönlichkeits- und Datenschutzrechte in der internationalen Amtshilfe

Das Datenschutzgesetz (DSG) bezweckt den Schutz der Persönlichkeit und der Grundrechte von Personen, über die Daten bearbeitet werden (Art. 1 DSG). Es gilt unter anderem für das Bearbeiten von Daten natürlicher und juristischer Personen durch die Bundesorgane (Art. 2 Abs. 1 Bst. b DSG), zu denen die EStV und der Datenschutzbeauftragte gehören (Urteil des BVGer A-6080/2016 vom 23. Februar 2018 E. 4.5.1).

Jeder Mensch hat nach Art. 8 Abs. 1 der Konvention vom 4. November 1950 zum Schutzeder Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) das Recht auf Achtung seines Privatlebens. Unter diesem Blickwinkel werden die Speicherung und Verwertung von Informationen durch den Staat sowie die Einsicht in gespeicherte Informationen beurteilt. Gemäss Art. 13 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV) hat jede Person Anspruch auf Achtung ihrer Privatsphäre und Schutz vor Missbrauch ihrer persönlichen Daten (BGE 136 II 508 E. 6.3.1 f.). Dieser Anspruch bildet Teil der verfassungsmässigen Garantie der Privatsphäre und Kernbestandteil des Datenschutzgesetzes (Art. 1 DSG) und räumt jeder Person das Recht darauf ein, selbst zu entscheiden, wann und wem sie persönliche Lebenssachverhalte, aber auch Gedanken, Empfindungen und Ähnliches preisgibt. Dieses verfassungsmässige Recht auf informationelle Selbstbestimmung
(Art. 13 Abs. 2 BV und Art. 8 Ziff. 1 EMRK) lässt grundsätzlich ohne Rücksicht darauf, wie sensibel die fraglichen Informationen tatsächlich sind, dem Einzelnen die
Herrschaft über seine personenbezogenen Daten zukommen und schützt ihn vor Beeinträchtigungen, die durch die staatliche Bearbeitung
seiner persönlichen Daten entstehen.

Grundsätzliche Überlegungen zum Datenschutzgesetz

Das Datenschutzgesetz ergänzt und konkretisiert den bereits durch das schweizerische Zivilgesetzbuch (ZGB) gewährleisteten Schutz (BGE 127 III 481 E. 3.). Da jegliche Form des Datenbearbeitens das verfassungsrechtlich verankerte Recht auf informationelle Selbstbestimmung sowie allgemein das Recht auf persönliche Freiheit gemäss Art. 10 BV tangiert, ist der Grundrechtseingriff nur dann rechtmässig, wenn die in Art. 36 BV vorgesehenen Schranken eingehalten sind. Der Grundsatzartikel von Art. 4 DSG enthält die für Private und Bundesorgane wichtigsten materiellen Grundsätze, die bei einer Bearbeitung von Personendaten eingehalten werden müssen. Damit soll eine uneingeschränkte, übermässige oder zweckwidrige Datenbearbeitung vermieden werden. Für Bundesorgane bedeutet dies, dass jegliches Bearbeiten von Personendaten einen Eingriff in die Grundrechte bedeutet, weshalb dafür eine gesetzliche Grundlage das Handeln legitimieren muss (Art. 4. Abs. 1 DSG), was in Art. 17 Abs. 1 DSG auch festgehalten wird (Urteil des BVGer A-3548/2018 vom 19. März 2019 E. 5.4).

Mindestmass an Datenschutz und Wirkung des Datenschutzes auch im Ausland

Art. 6 DSG verlangt, dass Personendaten, welche den Hoheitsbereich des Schweizer Rechts verlassen, im Ausland dennoch einem Mindestmass an Datenschutz unterliegen. Gemäss Art. 6 Abs. 1 DSG dürfen Personendaten nicht ins Ausland bekannt gegeben werden, wenn dadurch die Persönlichkeit der betroffenen Personen schwerwiegend gefährdet würde, namentlich, weil eine Gesetzgebung fehlt, die einen angemessenen Schutz gewährleistet. Fehlt eine solche Gesetzgebung, können Daten ins Ausland nur unter bestimmten Voraussetzungen bekannt gegeben werden (Art. 6 Abs. 2 DSG). Diese Norm will soweit möglich sicherstellen, dass Personendaten, die den Hoheitsbereich des Schweizer Rechts und damit den engeren Schutzbereich des DSG verlassen, im Ausland dennoch einem Mindestmass an Datenschutz unterliegen oder es gute Gründe geben muss, warum ein solcher Datenschutz im Einzelfall nicht möglich ist. Die Bestimmung richtet sich nach der Gesetzessystematik an private Personen (beispielsweise Banken und Versicherungen) und Bundesorgane (Verwaltungsbehörden des Bundes) gleichermassen und gehört zum eigentlichen Fundament des Datenschutzrechts.

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Sperrung von Personendaten für die Bekanntgabe ins Ausland

Nach Art. 25 Abs. 1 und 3 DSG kann sich jede Person gegen die widerrechtliche Bearbeitung ihrer Personendaten durch Bundesorgane zur Wehr setzen. Die Möglichkeit der Sperrung gestützt auf Art. 20 DSG ist vor allem bei Datenweitergabe ins Ausland von Bedeutung. Das Sperrrecht kann allerdings nicht in pauschaler Weise geltend gemacht werden; die betroffene Person muss sich vielmehr an die zuständigen Organe wenden und die Daten, welche der Sperrung unterliegen sollen, genau bezeichnen. Unter dem Begriff der Bekanntgabe wird das Zugänglichmachen von Personendaten wie das Einsichtgewähren, Weitergeben oder Veröffentlichen verstanden (Art. 3 Bst. f DSG). Gegen Verfügungen über datenschutzrechtliche Ansprüche steht der Rechtsweg offen, womit die betroffenen Personen die Sache einer Überprüfung durch ein unabhängiges Gericht zuführen können. Dabei richtet sich der Rechtsschutz nach den allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege (Art. 33 Abs. 1 DSG; Urteil des BVGer A-6143/2017 vom 4. Juni 2019 E. 4.5.2).

Im Bereich der internationalen Amtshilfe ist, sofern das anwendbare Doppelbesteuerungsabkommen keine genügenden datenschutzrechtlichen Bestimmungen enthält, auf das innerstaatliche Recht zurückzugreifen. Das Steueramtshilfegesetz (StAhiG) enthält mit Art. 4 Abs. 3 eine solche Bestimmung. Mit anderen Worten schliesst Art. 2 Abs. 2 Bst. c DSG die Anwendung des DSG im Verfahren der internationalen Amtshilfe vor der ESTV nicht aus. Es findet hingegen keine Anwendung, wenn die Bestimmungen in einem anderen Gesetz – also einem Doppelbesteuerungsabkommen (aufgrund des Vorrangs des Völkerrechts, vgl. Art. 5 Abs. 4 BV) oder dem StAhiG (insbesondere Art. 4 Abs. 3 als Lex specialis zum DSG: BGE 143 II 506 E 5.2.2) – einen für gleichartig erachteten Schutz der betroffenen Personen bieten (Urteil des BGer 2C_619/2018 vom 21. Dezember 2018 E. 4.4; Urteile des BVGer A-6080/2016 vom 23. Februar 2018 E. 4.5.3).

Rechtliche Voraussetzungen für die Leistung von Amtshilfe

Staatsvertragliche Grundlage für die Leistung von Amtshilfe in Steuersachen gegenüber den USA ist Art. 26 des Abkommens vom 2. Oktober 1996 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und den Vereinigten Staaten von Amerika zur Vermeidung der Doppelbesteuerung auf dem Gebiete der Steuern vom Einkommen (DBA CH-USA 96). In Anwendung des Verhältnismässigkeitsprinzips (vgl. Art. 5 Abs. 2 BV) müssen die Amtshilfemassnahmen ihrem Zweck entsprechen und dürfen nicht über das hinausgehen, was zu dessen Erreichung notwendig ist (BGE 139 II 404 E. 7.2.2, mit Hinweisen; siehe ferner zum Verbot der Beweisausforschung, das Ausfluss des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes ist).

Gemäss Art. 4 Abs. 3 StAhiG in der bis Ende 2016 gültig gewesenen Fassung (AS 2013 231) ist die Übermittlung von Informationen zu Personen, welche nicht vom Ersuchen betroffen sind, unzulässig. Dabei ist insbesondere an Personen zu denken, die in Dokumenten über die betroffene Person zufällig auftauchen und mit dem Steuerzweck, zu welchem der ersuchende Staat die Information wünscht, in keinem Zusammenhang stehen, wie Bankmitarbeiter, Mitinhaberinnen von Konten oder Bevollmächtigte. Daten über Vermögenszuflüsse und -abflüsse enthalten regelmässig Angaben über Drittpersonen. Macht die Unterbindung dieser Informationen eine Amtshilfe wertlos, so kann eine Übermittlung erwogen werden. In diesem Fall erhalten diese Personen jedoch eine Beschwerdemöglichkeit gemäss Art. 19 Abs. 2 StAhiG.

Das Bundesgericht hält in seinem Urteil vom 18. Dezember 2017 (BGE 144 II 29) fest, im konkreten Fall seien im Rahmen des Informationsaustausches die Namen von Bankmitarbeitenden und Rechtsvertretern grundsätzlich abzudecken, da Informationen über Bankangestellte sowie Rechtsvertreter nichts mit dem Zweck des Ersuchens (bzw. dem Motiv für das Ersuchen) zu tun hätten.

Zusammenfassendes Fazit

Es ist somit festzuhalten, dass von einem Amtshilfeersuchen nicht betroffene Personen, d.h. Drittpersonen, deren Daten an die amerikanischen und andere ersuchende Behörden übermittelt werden sollen, grundsätzlich gestützt auf dem ihnen zustehenden Rechtsschutz im StAhiG als auch aufgrund des DSG, vorgängig zu informieren sind. Für Fälle, in welchen mit der erforderlichen Information unverhältnismässiger Aufwand verbunden ist und der Vollzug der Amtshilfe verunmöglicht oder unverhältnismässig verzögert würde, haben die zuständigen Behörden in geeigneter Form, z.B. mittels Weisungen oder Richtlinien, gemeinsame Lösungen im Sinne von Ausnahmeregelungen zu erarbeiten.

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