Droit du personnel: Licenciement en droit public et motif objectif
Jeannine Dehmelt
Jeannine Dehmelt est avocate dans le groupe spécialisé en droit du travail du cabinet VISCHER à Zurich. Elle conseille et représente des clients nationaux et internationaux dans différents domaines de droit du travail.
Marc Ph. Prinz
Marc Ph. Prinz, LL.M. est responsable de l’équipe de droit du travail de l’étude Vischer. Il dispose de longues années de pratique dans toutes les questions portant sur le droit du travail. Il conseille les entreprises et les représente en cas de procès, notamment dans le domaine des rétributions et des bonus.
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EN BREF
En droit du personnel public, un licenciement n’est valable que s’il repose sur un motif objectif, respecte l’intérêt public et satisfait aux principes constitutionnels, notamment la proportionnalité et le droit d’être entendu. Contrairement au droit privé, l’employeur public doit pouvoir démontrer que le licenciement constitue une mesure nécessaire et juridiquement fondée.
À retenir:
→ Le principe de liberté de licenciement ne s’applique pas de la même manière qu’en droit privé
→ Un motif objectif est indispensable
→ Le licenciement doit servir l’intérêt public
→ Le principe de proportionnalité est déterminant
→ Le droit d’être entendu est obligatoire avant toute décision
Le licenciement en droit du travail public
Le droit du travail suisse de droit privé est caractérisé par le principe dit de la « liberté de licenciement ». En droit du personnel, ce principe fait toutefois l'objet de restrictions (considérables) en cas de licenciement ordinaire par l'employeur. En effet, les employeurs de droit public doivent respecter les principes généraux de l’action de l’État, et un motif objectif est donc nécessaire pour justifier un licenciement.
Contexte / bases juridiques
Les rapports de travail de droit public ne sont en principe pas régis par le Code des obligations (CO), du moins pas en premier lieu, lequel s’applique aux rapports de travail de droit privé et définit également les conditions dans lesquelles un licenciement est admissible.
Le contrat de travail de droit public est régi par les lois communales, cantonales ou fédérales applicables, ainsi que par les ordonnances et, le cas échéant, par les conventions collectives de travail. Le CO s’applique toutefois souvent à titre subsidiaire.
Contrairement aux contrats de travail de droit privé, il n’existe donc pas de base juridique uniforme en droit du personnel. Les dispositions applicables (en matière de licenciement) doivent donc être déterminées au cas par cas.
Tous les employeurs de droit public sont toutefois tenus de respecter tant la Constitution que les principes de l'État de droit. Selon diverses doctrines, cela vaut même lorsqu'ils sont autorisés à conclure des contrats de travail conformément au droit du travail privé.
Le licenciement en droit du personnel public
En conséquence, un licenciement en droit du personnel nécessite une base légale et doit être motivé par l’intérêt public. En outre, les principes de proportionnalité et du droit d’être entendu doivent être respectés et garantis.
De même, le principe de bonne foi, le principe d’égalité et l’interdiction de l’arbitraire doivent être respectés. Dans ce contexte, les différents textes législatifs relatifs au droit du personnel public prévoient généralement des conditions similaires pour un licenciement par l’employeur et, partant, des motifs de licenciement objectifs au moins comparables.
Tableau comparatif : Droit du personnel – Licenciement en droit public
| Critère | Droit privé (CO) | Droit public (personnel) | Impact pratique |
|---|---|---|---|
| Principe de licenciement | Liberté de licenciement | Licenciement restreint | Plus de contraintes en droit public |
| Motif requis | Pas nécessaire (sauf abus) | Motif objectif obligatoire | Nécessité de justification documentée |
| Base légale | Code des obligations | Lois publiques + CCT + ordonnances | Analyse au cas par cas |
| Procédure | Relativement simple | Procédure formalisée (droit d’être entendu) | Processus plus long |
| Proportionnalité | Non centrale | Principe fondamental | Licenciement = dernier recours |
| Avertissement préalable | Pas obligatoire | Souvent requis | Délai d’amélioration imposé |
| Contestation | Action civile | Recours administratif | Délais courts et formalisme accru |
Le licenciement ordinaire et le motif de licenciement objectif
Ce qui est considéré comme un motif de licenciement objectif est souvent défini – de manière exhaustive ou non – dans les lois, ordonnances ou conventions collectives de travail applicables.
Dans la plupart de ces textes, un licenciement ordinaire exige toutefois l’existence de l’un des motifs suivants (formulé de manière légèrement différente selon le texte applicable) :
- Prestations de travail insuffisantes, le collaborateur devant en principe se voir accorder au préalable un délai pour améliorer ses prestations, ce qui se fait généralement dans le cadre d’un avertissement assorti d’un délai de grâce correspondant.
- Comportement insuffisant, auquel cas il convient également, en règle générale, d’accorder un délai de grâce avant le licenciement.
- Manquement grave ou répété aux obligations professionnelles, là encore en principe après un avertissement ou une mise en garde.
- Disparition ou non-respect d’une condition d’engagement.
- Manque d’aptitude, de capacité ou de volonté d’accomplir le travail.
- Incapacité de travail prolongée, répétée ou permanente. Ce motif de licenciement ne s’applique qu’après l’expiration d’un délai de carence et/ou du droit au maintien du salaire.
- Suppression ou réorganisation du poste pour des raisons économiques ou d’ordre opérationnel.
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Absence de motif objectif de licenciement
L’employeur doit (en cas de litige) prouver l’existence d’un motif objectif de licenciement. Le motif objectif de licenciement doit donc être suffisamment documenté, ce qui peut s’avérer difficile, notamment en cas de motifs de licenciement personnels tels qu’un comportement insuffisant, des manquements aux obligations ou des prestations insuffisantes, mais qui n’en est que plus important.
Si l’employeur ne parvient pas à apporter cette preuve, le licenciement est considéré comme illégal et est en principe contestable (voire, dans de rares cas, nul).
Les conséquences de l’illégalité du licenciement sont déterminées par les dispositions de droit public applicables en matière de personnel dans le cas concret. Bon nombre de ces textes législatifs prévoient (désormais) « uniquement » une indemnisation financière en cas de licenciement illégal.
Du point de vue des auteurs, il convient de s’en réjouir, étant donné que l’illégalité du licenciement alléguée par le collaborateur doit généralement être clarifiée dans le cadre d’une procédure administrative longue et coûteuse, ce qui non seulement empêche de pourvoir rapidement le poste vacant, mais est également susceptible, en règle générale, d’entraîner une (nouvelle) détérioration de la relation de confiance.
Divers actes législatifs prévoient toutefois (comme auparavant et dans la mesure du possible) un droit au maintien ou à la réintégration dans l’emploi.
Licenciement abusif et sans préavis ; protection contre le licenciement dans le temps
En ce qui concerne la question de savoir si un licenciement peut être qualifié d’abusif, de nombreux textes de droit public renvoient en revanche à la disposition correspondante du Code des obligations (art. 336 CO).
De même, pour la protection contre le licenciement dans le temps (les « délais de protection »), il est souvent fait référence à la disposition correspondante de l’art. 336c CO, ou bien on trouve des dispositions analogues ; toutefois, la protection contre le licenciement dans le temps va parfois plus loin dans le droit du personnel public.
Le licenciement prononcé pendant un tel délai de protection est nul tant dans le cadre d’une relation de travail de droit privé que de droit public.
En ce qui concerne le licenciement sans préavis ou extraordinaire, (presque) tous les textes législatifs relatifs au droit du personnel public renvoient à la disposition correspondante du Code des obligations (art. 337 CO).
Un licenciement sans préavis requiert un motif grave, qui est avéré lorsque l’on ne peut plus raisonnablement exiger de la partie qui licencie qu’elle poursuive le contrat de travail en toute bonne foi.
Le motif objectif doit donc être distingué du motif grave au sens de l’art. 337 CO et revêt une importance moindre.
En ce qui concerne le licenciement sans préavis, il existe toutefois une différence (importante) par rapport au droit du travail privé. Étant donné que, en droit du travail de droit public, des clarifications (éventuellement plus approfondies) doivent être effectuées avant un licenciement sans préavis et que le droit d’être entendu doit en tout état de cause être garanti, les employeurs de droit public disposent d’un délai de réaction plus long pour prononcer le licenciement sans préavis (en droit du travail privé, ce délai est très court et ne s’élève généralement qu’à deux ou trois jours ouvrables).
Déroulement de la procédure de licenciement
Comme indiqué précédemment, lorsque les motifs de licenciement souvent pertinents dans la pratique sont des performances insuffisantes et/ou un comportement inadéquat, les collaborateurs doivent en règle générale recevoir un avertissement, et un délai de probation approprié, c’est-à-dire un délai pour s’améliorer, doit leur être accordé.
Il convient alors de préciser aussi clairement que possible la nature des griefs et l’ampleur de l’amélioration attendue.
Cela découle du principe de proportionnalité, tout comme l’obligation d’examiner, en principe, la possibilité d’un maintien en fonction à un autre poste avant de procéder au licenciement.
Le licenciement doit en outre être dans l’intérêt public, ce qui est le cas lorsque le maintien en fonction du collaborateur concerné est contraire au bon fonctionnement de l’administration/de l’employeur de droit public et qu’aucune mesure moins sévère n’est disponible.
Le licenciement doit être prononcé en dernier recours.
Dans tous les cas, c'est-à-dire indépendamment du motif de licenciement, le collaborateur concerné doit bénéficier du droit d'être entendu avant que le licenciement ne soit prononcé.
Cela signifie que le collaborateur doit être informé au préalable et par écrit du licenciement envisagé et des (principaux) motifs qui le justifient. Un délai lui est alors fixé, au cours duquel il peut s'exprimer sur le licenciement envisagé.
Ce délai est souvent de dix jours ; il convient toutefois d’examiner chaque cas concret.
La décision définitive de licenciement ne peut et ne doit donc être prise qu’après que les éventuelles objections de l’employé ont été prises en compte et examinées.
Si cela n’est pas fait et que le droit d’être entendu est violé, cela entraîne la contestabilité du licenciement et, dans des cas (absolument) exceptionnels, la nullité de la décision de licenciement.
Si l’employeur maintient son intention de licencier et souhaite ensuite prononcer le licenciement, il doit en principe rendre une décision susceptible de recours.
Contrairement au droit du travail privé, cette décision – et donc le licenciement – doit être contestée dans un délai relativement court auprès des instances administratives prévues par les textes législatifs applicables en matière de droit du personnel, et il convient en règle générale d’engager une procédure de recours.
Droit du personnel: Checklist pratique pour les employeurs publics
Avant de prononcer un licenciement, vérifier :
- Une base légale claire dans la loi ou le règlement applicable
- L’existence d’un motif objectif documenté
- Des preuves écrites (évaluations, avertissements, échanges formalisés)
- Le respect du principe de proportionnalité
- L’examen d’alternatives moins sévères (mutation, adaptation du poste)
- L’octroi d’un délai d’amélioration si nécessaire
- La garantie formelle du droit d’être entendu
- Le respect des délais de protection
- La rédaction d’une décision formelle susceptible de recours
Conclusion
Contrairement au droit du travail privé, un licenciement prononcé par l’employeur n’est pas possible sans autre forme de procès en droit du personnel.
Ainsi, un licenciement par l’employeur nécessite non seulement un motif objectif, mais le principe de proportionnalité doit notamment être respecté avant qu’un licenciement puisse être prononcé ou ordonné.
Cela signifie qu’en ce qui concerne différents motifs de licenciement, un délai de mise à l’épreuve doit être fixé au préalable et que le droit d’être entendu doit en tout état de cause être garanti.
FAQ: Droit du personnel – Licenciement en droit public
Un employeur public peut-il licencier sans motif ?
Non. Contrairement au droit privé, un motif objectif est indispensable et doit être justifiable juridiquement.
Un avertissement est-il toujours obligatoire ?
En cas de prestations ou de comportement insuffisants, oui en principe. Il concrétise le respect du principe de proportionnalité.
Le licenciement est-il nul s’il viole le droit d’être entendu ?
Il est en principe contestable. La nullité demeure exceptionnelle et dépend du droit applicable.
Quelle est la différence entre motif objectif et motif grave ?
Le motif objectif justifie un licenciement ordinaire. Le motif grave (art. 337 CO) permet un licenciement immédiat lorsqu’il est intolérable de poursuivre les rapports de travail.
Le collaborateur peut-il être réintégré ?
Selon la base légale applicable, une réintégration est parfois prévue, mais de nombreux régimes privilégient aujourd’hui une indemnisation.
Pour en savoir plus :
Résiliation abusive: Quand est-ce le cas? (W+)
