Raumplanung: Die Einsprache im Baubewilligungsverfahren
Raphael Arnet
Raphael Arnet, MLaw Rechtsanwalt und Notar (GR) bei Nievergelt & Stoehr AG.
Andrea-Franco Stöhr
Andrea-Franco Stöhr ist Partner bei der Kanzlei Nievergelt & Stoehr Advokatur und Notariat. Er berät nationale und internationale Kunden im Immobilienbereich.
Einleitung
Die Raumplanungskompetenz liegt zwar bei den Kantonen; der Bund legt nur Grundsätze fest (Art. 75 Abs. 1 BV). Diese Grundsätze werden insbesondere über die Baubewilligungspflicht nach Art. 22 Abs. 1 RPG konkretisiert, wonach Bauten und Anlagen nur mit behördlicher Bewilligung errichtet oder geändert werden dürfen (Art. 22 Abs. 1 RPG; BGE 150 II 379 E. 3.1). Die Baubewilligung ist die behördliche Feststellung, dass einem Bauvorhaben keine öffentlich‑rechtlichen Hindernisse – namentlich aus Bau‑, Planungs‑ und Umweltrecht – entgegenstehen; sie hebt das formelle Bauverbot auf und hat feststellenden wie gestaltenden Charakter (BGE 150 II 566 E. 2.2.1).
Die verfassungsrechtlichen Verfahrensgarantien (Art. 29 und 29a BV), die Rechtsschutzordnung des Raumplanungsgesetzes (Art. 33 RPG) sowie die bundesgerichtlichen Verfahrensnormen (Art. 89 und 111 BGG) setzen den Kantonen dabei enge Grenzen, wie sie die Einsprache‑ und Beschwerdelegitimation regeln dürfen (Art. 33 Abs. 3 lit. a und b RPG; Art. 89 Abs. 1 und Art. 111 Abs. 1 BGG; BGE 135 II 286 E. 5.3; BGE 137 II 30 E. 2.2.1; BGer 1C_625/2022 E. 4.1).
Normativer Rahmen
Raumplanung, Baubewilligung und Verfahrensgrundrechte
Art. 75 Abs. 1 BV verpflichtet den Bund zur Festlegung von Grundsätzen der Raumplanung, lässt deren Ausgestaltung aber den Kantonen, denen die Planung «obliegt» (Art. 75 Abs. 1 BV). Die bundesrechtliche Baubewilligungspflicht in Art. 22 Abs. 1 RPG dient der präventiven Kontrolle von Bauvorhaben und begründet ein formelles Bauverbot, das erst durch die Bewilligung aufgehoben wird (Art. 22 Abs. 1 RPG; BGE 150 II 379 E. 3.1; BGE 150 II 566 E. 2.2.1).
Verfahrensrechtlich statuiert Art. 29 BV den Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie rechtliches Gehör in Verfahren vor Gerichts‑ und Verwaltungsinstanzen (Art. 29 Abs. 1 und 2 BV). Art. 29a BV garantiert bei Rechtsstreitigkeiten den Anspruch auf Beurteilung durch eine richterliche Behörde; Ausnahmen bedürfen einer gesetzlichen Grundlage (Art. 29a BV).
Im Raumplanungsrecht werden diese Garantien durch Art. 33 RPG konkretisiert: Nutzungspläne müssen öffentlich aufgelegt werden; das kantonale Recht hat mindestens ein Rechtsmittel gegen Nutzungspläne und Verfügungen vorzusehen, die sich auf das RPG und seine Ausführungsbestimmungen stützen, und gewährleistet dabei sowohl die Legitimation wie eine volle Überprüfung durch wenigstens eine Beschwerdebehörde (Art. 33 Abs. 1–3 RPG). Der Bundesgerichtshof hält fest, dass damit individueller Rechtsschutz und rechtliches Gehör im Raumplanungsrecht «abschliessend konkretisiert» werden (BGE 135 II 286 E. 5.3).
Rechtsschutz gegen Baubewilligungen und Art. 33 RPG
Baubewilligungen sind raumplanerische Verfügungen, die der Rechtsschutzordnung von Art. 33 RPG unterstehen (BGE 137 II 30 E. 2.2.1; BGer 1C_625/2022 E. 4.1). Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG verlangt ausdrücklich, dass das kantonale Recht die Legitimation mindestens im gleichen Umfang gewährleistet wie für die Beschwerde in öffentlich‑rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht (Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG). Daneben verlangt Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG eine volle Überprüfung durch mindestens eine Beschwerdeinstanz, womit die Rechtsweggarantie gemäss Art. 29a BV im Planungs‑ und Baurecht konkretisiert wird (Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG; BGE 135 II 286 E. 5.3; BGE 145 I 52 E. 3.6).
Bereits altrechtlich hat das Bundesgericht klargestellt, dass Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG das Beschwerderecht Dritter gegen in Anwendung oder Nichtanwendung des RPG erteilte Baubewilligungen «tatsächlich gewährleisten» will. Dazu gehört insbesondere die Pflicht, bewilligungspflichtige Bauvorhaben ordnungsgemäss zu publizieren; eine Bewilligung ohne erforderliche Ausschreibung verletzt Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG und kommt einer Verweigerung des rechtlichen Gehörs gleich (BGE 120 Ib 379 E. 3).
Allgemeine Legitimationsordnung nach Art. 89 Abs. 1 BGG
Tatbestandsmerkmale und Zweck
Die allgemeine Beschwerdelegitimation in öffentlich‑rechtlichen Angelegenheiten regelt Art. 89 Abs. 1 BGG. Beschwerdeberechtigt ist, wer (a) vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, (b) durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt ist und (c) ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat (Art. 89 Abs. 1 lit. a–c BGG; BGE 133 II 249 E. 1.3).
Art. 48 Abs. 1 VwVG enthält für das Bundesverwaltungsverfahren eine gleichlautende Ordnung; beide Normen sind einheitlich auszulegen (Art. 48 Abs. 1 VwVG; BGE 135 V 382 E. 3.1; BGer 1C_115/2019 E. 2.1; BGer 1C_450/2021 E. 5.3.1). Sie sollen namentlich Popularbeschwerden ausschliessen und den allgemeinen Rechtsschutz auf individuell betroffene Personen beschränken (BGE 135 V 382 E. 3.1; BGE 139 II 499 E. 2.2).
Wichtiger Hinweis: Ob die Voraussetzungen von Art. 89 Abs. 1 BGG erfüllt sind, ist eine Rechtsfrage des Bundesrechts, die vom Bundesgericht mit voller Kognition geprüft wird (Art. 95 lit. a BGG; BGE 137 II 30 E. 2.2.1; BGer 2C_84/2024 E. 3.3.2).
Formelle Beschwer
Art. 89 Abs. 1 lit. a BGG verlangt die Teilnahme am vorinstanzlichen Verfahren oder den Nachweis, dass eine Teilnahme unverschuldet verunmöglicht wurde. Dies dient der Konzentration des Streitstoffs und verhindert, dass Dritte erst auf höchster Stufe in das Verfahren eintreten (BGE 133 II 249 E. 1.1).
Wird einer Person im kantonalen Einsprache‑ oder Beschwerdeverfahren zu Unrecht die Legitimation abgesprochen, ist sie vor Bundesgericht unabhängig von der materiellen Beschwer berechtigt, die Verletzung ihrer Teilnahmerechte zu rügen; das schutzwürdige Interesse ergibt sich dann aus der Berechtigung, überhaupt am Verfahren mitzuwirken (BGer 1C_625/2022 E. 1.3).
Besondere Berührung und räumliche Beziehungsnähe
Die besondere Berührung (Art. 89 Abs. 1 lit. b BGG) setzt voraus, dass die beschwerdeführende Person stärker betroffen ist als die Allgemeinheit. Sie muss in einer «besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung» zur Streitsache stehen (BGE 133 II 249 E. 1.3; BGE 139 II 499 E. 2.2; BGer 1C_625/2022 E. 4.1.1).
Bei Bauprojekten ist diese Beziehung vor allem in räumlicher Hinsicht zu prüfen: Die Nähe der Beziehung zum Streitgegenstand muss «insbesondere in räumlicher Hinsicht» gegeben sein (BGE 137 II 30 E. 2.2.2; BGE 140 II 214 E. 2.1). Die Rechtsprechung bejaht die Nachbarlegitimation in der Regel für Liegenschaften in einem Umkreis von bis zu rund 100 m um das Vorhaben (BGE 140 II 214 E. 2.3; BGer 1C_199/2021 E. 4.2). Bei grösseren Distanzen muss eine Beeinträchtigung aufgrund der konkreten Verhältnisse glaubhaft gemacht werden, etwa bei weiträumigen Einwirkungen von Flughäfen, Schiessanlagen oder Windparks (BGE 140 II 214 E. 2.3; BGE 136 II 281 E. 2.3.1).
Praxistipp: Zudem verlangt die Praxis, dass die beschwerdeführende Person mit Sicherheit oder zumindest grosser Wahrscheinlichkeit von Immissionen (Lärm, Staub, Erschütterungen, Licht oder andere Einwirkungen) oder von erhöhten Risiken betroffen wird, die der Bau oder Betrieb der Anlage hervorruft (BGE 140 II 214 E. 2.3–2.4; BGE 120 Ib 379 E. 4).
Schutzwürdiges, aktuelles Interesse
Das schutzwürdige Interesse (Art. 89 Abs. 1 lit. c BGG) besteht in dem praktischen Nutzen, den die beschwerdeführende Person aus der Aufhebung oder Abänderung des angefochtenen Entscheids ziehen kann. Es genügt, dass ein materieller oder ideeller Nachteil vermieden wird und die tatsächliche oder rechtliche Situation der Person durch den Verfahrensausgang beeinflusst werden kann (BGE 137 II 30 E. 2.2.2; BGE 139 II 499 E. 2.2; BGer 1C_625/2022 E. 4.1.1).
Das Interesse muss im Zeitpunkt der Beschwerdeeinreichung und der Urteilsfällung aktuell und praktisch sein; fehlt es, ist auf die Beschwerde nicht einzutreten bzw. das Verfahren als erledigt zu erklären (BGE 150 II 409 E. 2.2.1). Reine Kontrollinteressen an richtiger Rechtsanwendung ohne eigenen Vorteil verbleiben im Bereich der unzulässigen Popularbeschwerde (BGE 133 II 249 E. 1.3.2; BGE 139 II 499 E. 2.2).
Einsprachelegitimation von Privaten im Baubewilligungsverfahren
Übertragung der bundesrechtlichen Kriterien
Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG schreibt vor, dass die Legitimation in kantonalen Verfahren betreffend raumplanerische Verfügungen «mindestens im gleichen Umfang» wie für die Beschwerde an das Bundesgericht zu gewährleisten ist (Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG). Der Grundsatz der Einheit des Verfahrens in Art. 111 Abs. 1 BGG verlangt zudem, dass Personen, die vor Bundesgericht beschwerdeberechtigt sind, sich am Verfahren vor allen kantonalen Vorinstanzen als Partei beteiligen können (Art. 111 Abs. 1 BGG).
Daraus folgt, dass die Kantone die Einsprache‑ und Beschwerdelegitimation bei Baubewilligungen nicht enger fassen dürfen als Art. 89 Abs. 1 BGG; sie können sie höchstens erweitern (BGE 137 II 30 E. 2.2.1; BGer 1C_625/2022 E. 4.1; BGer 1C_436/2023 E. 2.1; BGer 1C_25/2019 E. 3.1). Kantonale Vorschriften, die wörtlich oder inhaltlich Art. 89 Abs. 1 BGG nachgebildet sind, sind deshalb bundesrechtskonform im Lichte dieser Rechtsprechung auszulegen (BGer 1C_199/2021 E. 4.2–4.3).
Nachbarlegitimation
Die Nachbarlegitimation ist die zentrale Fallgruppe der Einsprachelegitimation im Baubewilligungsverfahren. Nach der bundesgerichtlichen Praxis gilt:
Räumliche Distanz: Befindet sich die Nachbarliegenschaft im Umkreis von bis zu rund 100 m zur geplanten Anlage, wird die besondere räumliche Beziehungsnähe in der Regel bejaht (BGE 140 II 214 E. 2.3; BGer 1C_199/2021 E. 4.2).
Immissions‑ oder Risikoerwartung: Erforderlich ist, dass mit Sicherheit oder jedenfalls grosser Wahrscheinlichkeit mit Immissionen oder Risiken zu rechnen ist, die sich von der allgemeinen Umweltbelastung deutlich abheben (BGE 140 II 214 E. 2.3–2.4; BGE 120 Ib 379 E. 4).
Normativer Schutzbereich: Ist die räumliche Beziehungsnähe gegeben, braucht das Anfechtungsinteresse nicht mit dem Schutzzweck jeder angerufenen Norm identisch zu sein. Die Nachbarin kann die Überprüfung eines Bauvorhabens im Lichte all jener Rechtssätze verlangen, die ihre Stellung rechtlich oder tatsächlich beeinflussen, sofern ihr im Obsiegen ein praktischer Nutzen entsteht. Unzulässig bleiben Rügen, mit denen ausschliesslich ein allgemeines öffentliches Interesse verfolgt wird (BGE 137 II 30 E. 2.2.3).
So hat das Bundesgericht etwa die Einsprachelegitimation einer Eigentümerin eines Seegrundstücks gegen eine ufernahe bauliche Nutzung bejaht, da sie ein besonderes privates Interesse an der Freihaltung der Seelandschaft hat; ihre Stellung wurde derjenigen eines Waldbesitzers vergleichbar, der zum Schutz seines Waldes gegen Bauvorhaben am Waldrand einspracheberechtigt ist (BGer 1C_199/2021 E. 6.2; BGE 120 Ib 379 E. 4).
Umgekehrt verneinte es die Legitimation, wenn trotz grosser Distanz keine hinreichend spezifische Immissions‑ oder Risikolage dargetan wurde und sich die behaupteten Auswirkungen in der allgemeinen Umweltbelastung verlieren (BGE 140 II 214 E. 2.3; Urteil 1C_204/2012, zitiert in BGE 140 II 214 E. 2.3).
Weitere private Betroffene
Neben Grundeigentümern können auch andere Privatrechtssubjekte einspracheberechtigt sein, sofern sie eine eigene Rechtsposition und Betroffenheit im oben beschriebenen Sinn nachweisen:
Mieter oder Pächter, die von Immissionen am Miet‑ oder Pachtobjekt betroffen sind (BGE 120 Ib 379 E. 4).
Wirtschaftlich betroffene Unternehmen, sofern sie durch planerische Entscheidungen in qualifizierter Weise in ihren rechtlich geschützten Positionen berührt werden; reine Konkurrenzinteressen ohne besondere planungsrechtliche Verknüpfung begründen indessen keine Einsprachelegitimation (BGE 139 II 499 E. 2.2; BGer 1C_625/2022 E. 4.4.1 und 4.7).
Private Vereine sind einspracheberechtigt, wenn sie wie eine natürliche Person betroffen sind oder in Form einer egoistischen Verbandsbeschwerde die Interessen von Mitgliedern vertreten, die ihrerseits legitimiert wären; fehlt es daran und an einer spezialgesetzlichen Beschwerdegrundlage, greift Art. 89 Abs. 1 BGG nicht (BGE 136 II 539 E. 1.1; BGer 1C_284/2021 E. 1.2).
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