Enteignung: Was Grundeigentümer wissen müssen
Noemi Birchler
Noëmi Birchler ist seit September 2025 als Rechtsanwältin bei der SwissLegal (Zürich) AG tätig. Sie berät schwerpunktmässig im Planungs-, Bau- und Immobilienrecht sowie im Gesellschaftsrecht. Gleichzeitig ist sie als Urkundsperson im Kanton Schwyz tätig.
Die Schweiz steht unter spürbarem Entwicklungsdruck. Bevölkerungswachstum, steigende Mobilitätsbedürfnisse sowie hohe Anforderungen an Umwelt- und Lebensqualität führen zu einem anhaltenden Ausbau der Infrastruktur. Neuer Wohnraum, Erweiterungen von Autobahnen und Eisenbahnlinien, sichere Velorouten oder Werkleitungsverlegungen benötigen Fläche – der verfügbare Raum ist jedoch begrenzt. In der Folge sehen sich Grundeigentümerinnen und -eigentümer heute deutlich häufiger mit Enteignungsvorhaben konfrontiert als noch vor einigen Jahrzehnten. Wer betroffen ist, sollte schon im Vorfeld die rechtlichen Rahmenbedingungen und die eigenen Handlungsmöglichkeiten kennen – und nicht erst, wenn der Baukran bereits steht.
Was bedeutet Enteignung?
Juristisch wird zwischen zwei Arten der Enteignung unterschieden: der formellen und der materiellen Enteignung.
Formelle Enteignung
Eine formelle Enteignung liegt vor, wenn der Staat einer Privatperson durch hoheitlichen Entscheid Eigentumsrechte ganz oder teilweise entzieht und diese auf sich selbst oder auf einen Dritten überträgt. Im Ergebnis handelt es sich um eine Zwangsveräusserung von Eigentumsrechten, insbesondere an Grundstücken. Der Staat benötigt das Grundstück oder bestimmte dingliche Rechte daran (z.B. Weg- oder Leitungsrechte) zur Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe.
Ein aktuelles Beispiel für die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe ist die Umsetzung der 2020 angenommenen Initiative «Sichere Velorouten für Zürich». Diese verpflichtet die Stadt, bis 2031 ein rund 130 Kilometer langes Velonetz zu realisieren, davon 50 Kilometer als hochwertige Velovorzugsrouten. Weitere Anwendungsfälle sind die Verlegung von Werk- oder Hochspannungsleitungen, der Bau von Schulen oder Asylunterkünften sowie der Ausbau von Strassen-, Tram-, Bus- oder Bahnlinien.
Zur Umsetzung solcher Projekte kann sich der Staat die erforderlichen Rechte nötigenfalls gegen den Willen der Eigentümer verschaffen. Die Bandbreite reicht von punktuellen Eingriffen – etwa einem unterirdischen Leitungsrecht entlang der Grundstücksgrenze – bis hin zur vollständigen Übernahme grösserer Grundstücksflächen.
Materielle Enteignung
Bei der materiellen Enteignung hingegen verbleibt das Eigentum formell bei der Privatperson; es findet kein Eigentumsübergang statt. Der Staat schränkt jedoch die Nutzungsmöglichkeiten so stark ein, dass der Eingriff wirtschaftlich einer formellen Enteignung gleichkommt.
Die Klassiker der materiellen Enteignung sind Aus- und Abzonungen. Bei einer Auszonung wird ein Grundstück, das bisher als Bauland eingestuft war, einer Nichtbauzone – typischerweise der Landwirtschaftszone – zugewiesen. Bei einer Abzonung erfolgt demgegenüber eine Umzonung von einer höherwertigen in eine weniger intensiv nutzbare Bauzone.
Zu betonen ist, dass nicht jede öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung eine materielle Enteignung darstellt. Revidierte Bauvorschriften sind grundsätzlich entschädigungslos hinzunehmen. Von einer entschädigungspflichtigen Enteignung spricht man erst, wen der Eingriff das Eigentum so schwer beeinträchtigt, dass sie den Charakter einer Enteignung annimmt. In der Praxis ist die Abgrenzung oft schwierig und jeweils im Einzelfall zu beurteilen.
Unter welchen Voraussetzungen darf der Staat enteignen?
Das Eigentum ist durch die Eigentumsgarantie (Art. 26 der Bundesverfassung) geschützt. Die Enteignung ist die intensivste Form eines Eigentumseingriffs und daher nur unter strengen, kumulativ zu erfüllenden Voraussetzungen zulässig: gesetzliche Grundlage, öffentliches Interesse und Verhältnismässigkeit.
Die gesetzliche Grundlage setzt voraus, dass der Eingriff in einem Rechtssatz – normalerweise in einem Gesetz – vorgesehen ist. Je nach Gemeinwesen und Projekt kommen unterschiedliche Gesetze und Verordnungen zur Anwendung.
Das öffentliche Interesse verlangt ein anerkanntes Interesse der Allgemeinheit, typischerweise Verkehr und Infrastruktur, Raumplanung oder Umwelt- und Gewässerschutz. Rein fiskalische Interessen genügen nicht: Der Staat darf nicht enteignen, nur um seine Finanzlage zu verbessern oder Land spekulativ zu erwerben.
Verhältnismässigkeit bedeutet, dass die Enteignung geeignet, erforderlich und zumutbar sein muss. Lässt sich das Ziel ohne Inanspruchnahme von Privateigentum erreichen, fehlen die Voraussetzungen. In der Praxis ist die Verhältnismässigkeit häufig umstritten, denn des Öfteren bestehen mehrere Umsetzungsvarianten. Der Staat muss die Lösung wählen, die das öffentliche Ziel erreicht und zugleich den geringstmöglichen Eingriff in Privateigentum bewirkt. Sind mehrere Grundstücke potenziell betroffen, gehen die Einschätzungen darüber, welche Variante als die verhältnismässigste gilt, wenig überraschend auseinander.
Volle Entschädigung
Wer enteignet wird, soll sich nach der Enteignung wirtschaftlich in der gleichen Situation befinden wie vorher. Enteignete sollen weder Verlust noch Gewinn erleiden. Die Enteignung ist daher voll zu entschädigen; bei der formellen Enteignung bildet die Entschädigung eine Voraussetzung der Rechtmässigkeit, bei der materiellen Enteignung stellt sie die Rechtsfolge des besonders schweren Eingriffs dar.
Die Entschädigung bemisst sich nach objektiven Kriterien. Massgebend ist grundsätzlich der Verkehrswert des enteigneten Rechts oder der betroffenen Fläche. Bei einer Teilenteignung wird zusätzlich der Minderwert des verbleibenden Grundstücksteils berücksichtigt. Die Wertermittlung erfolgt je nach Konstellation insbesondere nach der Differenzmethode oder anhand statistisch-vergleichender Verfahren.
Zur vollen Entschädigung gehören – je nach Fall – auch sogenannte Nebenpositionen, etwa Umzugskosten, Kosten für betriebliche Umstellungen, Ertragsausfälle während einer Bauphase oder nutzlos gewordene Projektierungs- und Planungskosten. Solche Positionen sind häufig beweis- und bewertungsintensiv und sollten möglichst früh dokumentiert werden.
Für die Bemessung der Entschädigung wird in der Regel auf die Verhältnisse im Zeitpunkt der Rechtskraft des Enteignungstitels abgestellt. Die Einleitung des Enteignungsverfahrens, die tatsächliche Inanspruchnahme oder eine vorzeitige Besitzeinweisung bleiben grundsätzlich unbeachtlich.
Grundsätzlich richtet sich der Entschädigungsanspruch auf eine Geldleistung. Ein Anspruch auf Sachleistungen – etwa in Form von Landabtausch – besteht nur ausnahmsweise, sofern dies spezialgesetzlich vorgesehen ist.
In der Praxis erweist sich die Bewertung insgesamt oft als anspruchsvoll und strittig; nicht selten fallen Entschädigungen tiefer aus als von Betroffenen erwartet.
Wie läuft ein Enteignungsverfahren ab?
Vor einer Enteignung steht gemeinhin ein verwaltungsinterner Planungsprozess. Behörden prüfen, wie eine öffentliche Aufgabe umgesetzt werden soll und welche Grundstücke bzw. Rechte an Grundstücken dafür benötigt werden. Teils erfolgt zuerst ein informelles Gespräch mit den betroffenen Grundstückeigentümerinnen und -eigentümern, teils wird direkt das formelle Verfahren eröffnet.
Das formelle Verfahren verläuft grundsätzlich in zwei Stufen: Zunächst wird über die Zulässigkeit der Enteignung entschieden (Enteignungsverfahren im engen Sinn), anschliessend folgt das Schätzungs- beziehungsweise Entschädigungsverfahren.
Enteignungsverfahren im engen Sinn
In diesem ersten Teil (im Kanton Zürich als Administrativverfahren bezeichnet) wird geprüft, ob die Enteignungsvoraussetzungen erfüllt sind.
Zuerst werden die betroffenen Eigentümer informiert – je nach dem durch Plan-/Projektauflage und/oder persönliche Anzeige. Mit der Auflage oder Anzeige beginnen in der Regel kurze Fristen. In dieser Phase bestehen typischerweise Mitwirkungsrechte wie Akteneinsicht sowie – je nach Rechtsgrundlage – Einsprache- oder Beschwerdemöglichkeiten. Wer nicht rechtzeitig reagiert, verwirkt unter Umständen endgültig seine Rechte.
In Bund und gewissen Kantonen (z.B. Zürich) müssen Entschädigungsbegehren bereits in diesem Stadium angemeldet werden; in anderen Kantonen (z.B. Schwyz) wird die Entschädigungsfrage erst nach rechtskräftiger Feststellung der Zulässigkeit behandelt.
Die Publikation oder Anzeige löst regelmässig den sog. Enteignungsbann aus.
Wichtiger Hinweis: Der Enteignungsbann untersagt es betroffenen Grundstückeigentümerinnen und -eigentümern, rechtliche oder bauliche Veränderungen am Grundstück vorzunehmen, die die Enteignung erschweren oder verteuern würden. Für Eigentümerinnen und Eigentümer kann dies spürbare Auswirkungen haben, etwa wegen des Aufschubs geplanter Investitionen oder fehlender Planungssicherheit.
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