Bauzonen: Bundesgericht drückt Bauzonen ein Ablaufdatum auf

Verliert ein Grundstück nach 15 Jahren unbebaut seinen Anspruch auf Entschädigung bei Auszonung?

Einleitung

Thema war die Forderung nach einer Entschädigung in Millionenhöhe zulasten der Gemeinde Mellingen (AG), weil diese die Auszonung von Teilen eines grösseren Grundstücks im privaten Eigentum aus den Bauzonen WG3 und W2 angeordnet hatte. Nachdem die Betroffene vor dem Verwaltungsgericht Aargau finanzielle Entschädigungen aus materieller Enteignung noch zugesprochen erhalten hatte, zog die Gemeinde Mellingen vor das Bundesgericht und machte eine entschädigungslose Enteignung geltend. 

Geltendes Recht

Nach geltendem Recht sind Bauzonen so festzulegen, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen. Überdimensionierte Bauzonen sind zu reduzieren (vgl. Art. 15 RPG). Auszonungen sind schon länger möglich und zulässig. Nicht immer ist deswegen eine Entschädigung zu leisten; gegebenenfalls richtet sie sich nach den Grundsätzen über die materielle Enteignung. In den Erwägungen skizzierte das Bundesgericht erst die Grundsätze von entschädigungspflichtiger Auszonung und entschädigungsloser Abzonung. Es verwies insbesondere darauf, dass im massgebenden Zeitpunkt anzunehmen sei, die Möglichkeit einer künftigen besseren Nutzung der Sache lasse sich mit hoher Wahrscheinlichkeit in naher Zukunft verwirklichen. Unter besserer Nutzung eines Grundstücks sei in der Regel die Möglichkeit seiner Überbauung zu verstehen (E. 3 in fine).

Es gehört zum Lauf der Zeit, dass die Raumplanung entsprechend der Änderung der tatsächlichen Verhältnisse und der rechtlichen Rahmenbedingungen richterlich gestaltet wird. Selten so deutlich wurde das Bundesgericht allerdings mit der Aussage, dass Grundeigentümerinnen und -eigentümer nicht darauf vertrauen können, dass ihr Grundstück stets in der Bauzone bleibt und zu einem beliebigen Zeitpunkt überbaut werden kann. 

Urteil

Auch bei einer Auszonung muss daher zusätzlich gefragt werden, ob eine Überbauung in naher Zukunft mit hoher Wahrscheinlichkeit hätte realisiert werden können (1C_275/2022 E. 3.2 m.H. auf BGE 131 II 728 E. 2.5). Dabei orientiert sich das Bundesgericht am Planungshorizont von 15 Jahren, welcher mit der Bestimmung von Art. 15 Abs. 1 RPG übereinstimmt, wonach die Bauzonen so festzulegen sind, dass diese dem voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen. Werden die Grundstücke innerhalb dieser Zeitspanne nicht oder nur teilweise überbaut, kann die Eigentümerschaft grundsätzlich nicht mehr darauf vertrauen, dass das Grundstück zukünftig noch überbaut werden kann. Mit anderen Worten ist das Gemeinwesen nach Ablauf dieser 15 Jahre befugt, den Eigentumsinhalt einer Parzelle neu zu bestimmen. Eine Eigentümerin, die im Planungshorizont von 15 Jahren keine sichtbaren und konkreten Anstalten zur Bebauung ihres Grundstücks unternahm, hat darum laut dem Bundesgericht bei einer anschliessenden Auszonung grundsätzlich keinen Entschädigungsanspruch mehr aus materieller Enteignung (siehe 1C_275/2022 E. 3.4.1). 

Dazu beruft sich das Bundesgericht auf die Basis des Umwelt- und Raumplanungsrechts in der Bundesverfassung, welche «gewichtigen öffentlichen Interessen» entsprechen. Darauf gestützte raumplanerische und umweltschützende Eigentumsbeschränkungen bleiben grundsätzlich entschädigungslos (siehe 1C_275/2022 E. 3.4.2). Diese Rechtfertigung rundet das Bundesgericht mit dem verfassungsrechtlichen Grundsatz der Nachhaltigkeit ab.

Im konkreten Fall hielt das Bundesgericht der Grundeigentümerin aus Mellingen vor, sie habe es gut 30 Jahre lang unterlassen, von ihrer Befugnis zur Überbauung Gebrauch zu machen. 

Sie durfte deshalb nicht mehr grundsätzlich darauf vertrauen, dass ihre Parzelle bei der nächsten Nutzungsplanrevision in der Bauzone verbleiben würde. Ob eine Entschädigung wegen materieller Enteignung zu leisten ist, beurteilt sich dementsprechend danach, ob die Berechtigung zum Bauen in naher Zukunft mit hoher Wahrscheinlichkeit aus eigener Kraft hätte realisiert werden können. 

Diese Möglichkeit prüfte das Bundesgericht immerhin für den nördlichen Grundstückteil und das südliche Teilstück separat, verneinte sie aber in beiden Fällen. Während im nördlichen Teil die offensichtlich landwirtschaftlich vorherrschende Nutzung inklusive Ökonomiegebäude dagegen sprach, fehlte es im südlichen Gebiet schon an der erforderlichen Erschliessungsplanung und war zudem die Erschliessung über eine andere Parzelle nicht gesichert. Somit verneinte das höchste Gericht in beiden Fällen eine hinreichend hohe Realisierungswahrscheinlichkeit einer Überbauung in naher Zukunft

Mit diesem Urteil treibt die Rechtsprechung zwar die vom Gesetzgeber gewollte sog. Mobilisierung von Bauland voran. Für private Grundeigentümer, welche ihren Grund und Boden bewusst zu einem späteren Zeitpunkt überbauen, zu diesem Zweck vielleicht ihren Nachkommen übertragen wollen, bedeutet sie allerdings eine erhebliche Planungsunsicherheit. Ausserdem bedeutet die möglicherweise entschädigungslose Auszonung auch ein erhebliches finanzielles Risko. Die höchstrichterliche Begründung basiert nämlich nicht allein auf rechtlicher Herleitung, sondern offenbart eine neue Haltung in der Rechtsprechung in einem politisch motivierten, regulierenden Sinne. Kantonale Gerichte können darauf ab sofort Bezug nehmen.  Auf die Entwicklung der laufenden Ortsplanungsrevisionen – so etwa aktuell in den Kantonen Luzern und Schwyz – im Licht dieser neuen Rechtsprechung und die konkreten Auswirkungen in der Nutzungsplanung der Gemeinden darf man gespannt sein.

FAQ: Bauzonen

Ab wann verfällt das Vertrauen auf eine Entschädigung bei Auszonung?

Das Bundesgericht orientiert sich am Planungshorizont von 15 Jahren gemäss Art. 15 RPG. Wird innerhalb dieser Frist keine Überbauung mit hoher Wahrscheinlichkeit realisiert, entfällt der Entschädigungsanspruch.

Was gilt als «konkrete Anstalten zur Bebauung»?

Nicht ausreichende Absichtserklärungen. Massgebend sind sichtbare und konkrete Schritte wie Erschliessungsplanungen, Baugesuche oder gesicherte Erschliessungsmöglichkeiten, die eine Überbauung in naher Zukunft ermöglichen.

Gilt das Urteil nur für den Fall Mellingen oder allgemein?

Der Entscheid 1C_275/2024 setzt einen Präzedenzfall für die gesamte Schweiz. Kantonale Gerichte und Behörden können und werden sich auf diese Rechtsprechung bei ähnlichen Fällen beziehen.

Kann eine spätere Überbauung durch Nachkommen noch berücksichtigt werden?

Das Bundesgericht hat betont, dass ein späterer Zeitpunkt der Überbauung (z. B. durch Nachkommen) ohne konkrete Anstalten im 15-Jahres-Horizont nicht ausreicht, um eine entschädigungspflichtige Enteignung zu begründen.