21.07.2014

Nutzungsplan: Gesetz, Definition und Voraussetzungen

Im Rahmen der Richtplanvorgaben und einiger bundesstaatlicher Grundsätze ist die Gemeinde frei, für ihren Gemeindebann die die zulässige Nutzung des Bodens in "Bau- und Zonenordnungen" festzulegen. Dieser föderalistische Akt prägt die Schweizerische Bodenordnung. Der Nutzungsplan regelt parzellenscharf und grundeigentümerverbindlich Art, Ort und Intensität der Bodennutzung.

Von: Matthias Streiff   Drucken Teilen   Kommentieren  

Dr. iur. Matthias Streiff

Matthias Streiff ist Rechtsanwalt in Wetzikon (ZH) und vorwiegend im Bereich Immobilienrecht tätig (www.this-law.ch). Vormals führte er während mehrerer Jahre die Rechtsdienste der Immobiliengesellschaften Mobimo (Küsnacht) und Allianz Suisse Immobilien AG (Volketswil). Seit Herbst 2004 ist er zudem Dozent beim Nachdiplomstudium der HWZ (Zürich) für den ‹Master of Advanced Studies in Real Estate Management MREM› sowie seit 2008 Dozent am IFZ Zug für den Master in Immobilienmanagement.

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Nutzungsplan

Terminologie und Begriff

Der Nutzungsplan besteht aus einer Karte und aus zugehörigen Vorschriften. Letztere regeln die zulässigen bzw. vorgeschriebenen Bau- und Nutzungsweisen, welche auf der Karte parzellenscharf räumlich zugeordnet werden. Der Plan besteht demnach nicht bloss aus einer kartografischen Darstellung, sondern auch aus Bau- und Nutzungsvorschriften. Anders als Richtpläne sind die Nutzungspläne grundeigentümerverbindlich.

Der Sonder- Nutzungsplan hat die Funktion, den für das gesamte Gemeindegebiet geltenden Rahmen- Nutzungsplan zu ergänzen oder zu überlagern. Beim Terminus Sonder- Nutzungsplan handelt es sich um eine Sammelbezeichnung für ganz unterschiedliche Erscheinungsformen, vom relativ einfachen Baulinienplan bis zum komplexen Quartierplan.

Nutzungspläne werden kommunal in der Regel als "Bau- und Zonenordnung" bezeichnet. Der dazu gehörende Plan wird als "Zonenplan" bezeichnet. Die Bau- und Zonenordnung wird von der Gemeinde (Stadt) erlassen und vom Kanton genehmigt und damit auch gewährleistet. Die Genehmigung hängt u.a. von der Einhaltung der Vorgaben des Richtplans ab. Die Kompetenz der Gemeinde zum Erlass von einem eigenen Nutzungsplan ist Teil der Gemeindeautonomie und Ausdruck eines urdemokratischen Selbstverständnisses.

Rahmen-Nutzungsplan

Der Rahmen- Nutzungsplan legt durch Ausscheidung von Nutzungszonen parzellenscharf die bauliche und nutzungsmässige Grundordnung für das gesamte Gemeindegebiet fest. Er kann durch Sonder-Nutzungspläne weitergeführt und differenziert, teilweise aber auch abgeändert werden. Das Bundesrecht unterscheidet nach Art. 14 RPG drei Zonentypen, nämlich die Bauzone, die Landwirtschaftszone und die Schutzzone. Das kantonale Recht kann aber weitere Nutzungszonen vorsehen. Die Kantone haben ihre eigenen Terminologien. Der Kanton Zürich kennt bspw. gemäss PBG fünf Zonentypen: Bauzonen, Landwirtschaftszonen, Freihaltezonen, Erholungszonen sowie die Reservezonen.

Landwirtschaftszonen
Die bundesrechtlichen Regelungen betreffend die Landwirtschaftszone finden sich auf Gesetzesstufe in Art. 16 und 16a RPG. Diese legen die zulässigen Nutzweisen fest. Die räumliche Zuweisung einzelner Zonen erfolgt sodann auf kantonaler und nicht kommunaler Stufe, nämlich in Art. 36 PBG.

Schutzzonen
Gemäss RPG umfassen Schutzzonen Bäche, Flüsse und ihre Ufer, besonders schöne sowie naturkundlich oder kulturgeschichtlich wertvolle Landschaften, bedeutende Ortsbilder, geschichtliche Stätten, Natur- und Kulturdenkmäler sowie Lebensräume für schutzwürdige Tiere und Pflanzen. Statt Schutzzonen festzulegen, kann das kantonale Recht aber auch andere geeignete Massnahmen vorsehen.

Bauzonen
Gemäss Art. 15 RPG umfassen Bauzonen "Land, das sich für die Überbauung eignet und weitgehend überbaut ist oder voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen wird". Das Bauen auf Grundstücken, welche in der Bauzone liegen, ist grundsätzlich zulässig. Bauen ausserhalb der klassischen Bauzonen ist nicht absolut verboten, jedoch nur im Rahmen von RPG 24 ff. zulässig, was der Behörde starke Einflussnahme ermöglicht. Aus dieser Regelung ergibt sich, dass in erster Linie die Baulandeignung entscheidend ist. Aus dem Konzentrationsprinzip ergibt sich zudem, dass zunächst das weitgehend überbaute Land einer Bauzone zuzuweisen ist. Erst wenn dieses Land dem voraussichtlichen Bedarf in den nächsten 15 Jahren nicht genügt, ist weiteres Land einzuzonen, denn das Konzentrationsprinzip wie auch der Grundsatz der haushälterischen Nutzung des Bodens gebieten, dass die Reserven innerhalb bestehender Bauzonen zu nutzen sind, bevor das Siedlungsgebiet ausgedehnt wird. Bei der Bedarfsprognose müssen deshalb auch bisher nicht ausgeschöpfte Nutzungsmöglichkeiten im überbauten Gebiet mitberücksichtigt werden. Der Kanton St. Gallen kennt ein Recht auf Planänderung, wenn wesentliche Grundlagen verändert wurden oder neue Bedürfnisse nachgewiesen sind. Selbst der einzelne Grundeigentümer kann eine Änderung von dem Nutzungsplan unter diesen Umständen verlangen, wenn – als weitere Voraussetzung – mehr als 10 Jahre seit der letzten Planfestsetzung verstrichen sind, so Art. 32 f. Baugesetz SG. Daraus kann ein Anspruch auf Ein- oder Aufzonung resultieren.

Beispielhaft unterscheidet der Kanton Zürich sechs Arten von Bauzonen:

  • Kernzonen umfassen schutzwürdige Ortsbilder, die in ihrer Eigenart erhalten oder erweitert werden sollen. Um den Besonderheiten der Schutzobjekte Rechnung zu tragen, gestattet das PBG ZH den Gemeinden, in ihren Bau- und Zonenordnungen in verschiedener Hinsicht Sonderregelungen zu treffen, welche teilweise von den kantonalrechtlichen Vorschriften abweichen können.
  • Quartiererhaltungszonen umfassen in sich geschlossene Ortsteile mit hoher Siedlungsqualität, die in ihrer Nutzungsstruktur oder baulichen Gliederung erhalten oder erweitert werden sollen. Die Abgrenzung zwischen Kernzonen und Quartiererhaltungszone ist nicht immer eindeutig.
  • Zentrumszonen sind bestimmt für eine dichte Überbauung zur Entwicklung von Stadt-, Orts- und Quartiererhaltungszentren, die ausser dem Wohnen vorab der Ansiedlung von Handels- und Dienstleistungsbetrieben, Verwaltungen sowie mässig störenden Gewerbebetrieben dienen.
  • Wohnzonen sind in erster Linie für die Wohnnutzung bestimmt. Andere Nutzungen sind in Wohnzonen ebenfalls zulässig, sofern die von den Gemeinden vorgegebenen Mindestwohnanteilsvorschriften eingehalten werden. Stark störende Betriebe sind in der Wohnzone unzulässig, mässig störende Betriebe hingegen können vom kommunalen Rahmen- Nutzungsplan gestattet werden, ansonsten sind sie ebenfalls unzulässig.
  • Industrie- und Gewerbezonen sind in erster Linie für die Ansiedlung industrieller und gewerblicher Betriebe der Produktion, der Gütergrossversorgung, der Lagerhaltung und des Transports bestimmt. Handels- und Dienstleistungsbetriebe sind nur zugelassen, soweit die BZO dies vorsieht.
  • Einer Zone für öffentliche Bauten können Grundstücke zugewiesen werden, die von ihren Eigentümern zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben benötigt werden. So etwa für den Bau von Schulhäusern, Spitälern, Verwaltungsgebäuden und dergleichen.  

Der Kanton Zürich kennt dazu auch eine "Freihaltezone". Diese ist eigentlich raumplanerisch begründet und soll Siedlungsgebiete voneinander abgrenzen. Die Freihaltezone ist keine Bauzone, aber es ist auch keine absolute Bauverbotszone. So stehen Gebäude und Anlagen, welche der "Erholung der Bevölkerung" zustehen in dieser Zone, wie "Objekte des Natur- und Heimatschutzes" (so PBG § 39). Es ist nicht falsch, dass deshalb öffentliche Strandbäder oder Burgen und Museen in dieser Zone stehen. Nur für den rein privaten Gebrauch sind diese Zonen kaum nutzbar.

Sonder- Nutzungsplan

Das zürcherische Recht kennt unterschiedliche Sonder-Nutzungspläne, welche nachfolgend beschrieben werden:

Der Gestaltungsplan (§83 - 87 PBG) ist wohl der bedeutsamste Sonder-Nutzungsplan. Er strebt eine städtebaulich und architektonisch hochwertige Überbauung an. Zu diesem Zweck stellt der Gestaltungsplan eine Spezialbauordnung auf, welche von den allgemeinen Bau- und Zonenordnung abweicht und diese überlagert. Ferner darf er von der Regelbauweise – also von der kantonalen und kommunalen baulichen Grundordnung sowie von Mindestabstandsvorschriften – abweichen.

Sonderbauvorschriften (§79 - 82 PBG) ermöglichen und erleichtern die freie Überbauung bestimmter geeigneter Gebiete nach einheitlichen Grundsätzen. Wie der Gestaltungsplan dürfen Sonderbauvorschriften von der Regelbauweise und kantonalen Mindestabständen abweichen. Der Unterschied zum Gestaltungsplan liegt darin, dass Sonderbauvorschriften ohne Karten auskommen.

Der Quartierplan (§ 123 - 177 PBG) soll im erfassten Gebiet eine der planungs- und baurechtlichen Ordnung entsprechende Nutzung ermöglichen. Dazu muss er mittels Grenzveränderungen und Landumlegungen dafür sorgen, dass Parzellen geschaffen werden, die sich für eine zonenmässige Überbauung eignen. Ferner hat der Quartierplan dafür zu sorgen, dass alle Grundstücke im Bezugsgebiet feinerschlossen werden.

Praxis

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